文 ｜ 林致茵
说“有效率”是新制度的特点，相信没有错；余下影响施政成效的因素，就是行政机关实现政策目标的“能力”。“实施滞后”（implementation lag）是各地都常见的公共行政现象，指的是政策实施所需的时间远超预期。“实施滞后”并非没有社会代价，它连带的后果之一，就是推迟了政策达到预期效果或目标的时间。为何在外在因素难以构成强烈反弹的情况下，“实施滞后”问题仍有机会在今天的政策实施过程中发生？
“实施滞后”的原因
“实施滞后”现象的形成，可能是基于政策影响范围太广，政府需要花大量时间筹备。例如印度的商品及服务税，由一个概念至最终落实，就耗费了超过10年时间；而个中的原因，并非源于社会看不到改革的好处。除中央与邦政府之间的税收分配问题之外，新税制的制订过程亦要克服众多技术问题，包括全国数码化系统及合规程序（compliance procedures）的建构等；商界亦需时了解新税制、报税期限，以进行内部调整与培训。
另一些情况，就是政策设计未臻完善就已经推行，导致执行过程出现失误。的确，政策未必需要百分百完美才推出，因为政策实施之后，无论是政府或是社会，双方仍有空间适应和微调，逐步解决问题——前提是这些设计漏洞仍是可控。当市民发现当初忧虑的问题最终没有发生，反对声音自然平息。不过，假如临近推行政策前，政府才发现政策设计出现明显问题，或重要配套还未齐全，它就可能需要考虑“押后实施”。
以上两点，都是针对政策在设计与筹备过程中出现的延误。也有一些观点认为，“实施滞后”可能是源于执行资源不足，或是政策通过官僚架构执行时，遇上程序过于繁复、部门间协调不良、执行意志不足等问题。这类情况，偶然会出现于一些需时审批的项目，例如资助、津贴等。2021年特区政府以电子方式派发消费券时，就曾因申请程序问题，而导致一批长者未能如期收款。然而，政策设计者如有缜密的思维，官僚架构特点对政策造成的潜在影响，应该早在设计阶段就被纳入考量之中。至于外在反对声音造成的阻力，只是众多实施滞后的原因之一。以康文署早前推出的订场系统“SmartPLAY”为例，相信无人会反对以科技解决通宵排场、“炒场”“霸场”等问题。SmartPLAY在推出后未能有效运作，更多是跟系统设计及部门协调有关。
“易通行”与“垃圾收费”之别
又以垃圾收费为例，政府就选择了“押后实施”。官员以“易通行”押后3个月实施为类比，指政府早有押后重要政策措施实行日期的先例。政府有这个想法，或许是因为“易通行”实施一段时间后，虽偶有技术问题，但整体运作已大致畅顺。
“押后”确是以时间换取空间的方法；惟“易通行”的规模及押后原因，与“垃圾收费”并不相同。如果说政府押后实施“易通行”是为了争取时间“解说”，这个研判大致准确，因为临近政策实施前，有很多驾驶者不知道是否必须申请“易通行”、如何申请，或是在申请期间遇到困难。当时“车辆贴”缺货、部分司机未能购入司机卡等，亦带来不便。
以上种种，都是解说和技术层面问题，并非政策设计本身有明显漏洞。“易通行”宣布押后实施之后，运输署的解说工作亦明显加强，包括在港铁加设咨询站、在隧道口广播等。相比起来，垃圾收费的持份者及政策所衍生的各类场境、涉及的跨部门协作等，都远比“易通行”多和复杂。把两个需要押后实施的政策都归类为“解说”问题，看来是把问题简化了。
避免“实施滞后”的方法
要避免“实施滞后”，可以有很多方法，这些方法在政策设计及执行的各个阶段都存在。其中一些，相信政府本身已有经验，例如以试行方式测试政策效果。更根本的方法，是在设计过程中反复做思想实验，尽可能想像政策有可能存在的缺陷。
不过，这种严格的思想实验，并非单靠几个人“围炉”就能够做到。找出潜在缺陷的方法之一，是靠日常经验累积：当政策设计者（包括官员和公务员）本身在日常工作中已主动接触各类持份者，并从中了解持份者的思路，他们就更容易以设计思维制订政策。
另一方法，就是透过外来意见去验证政策。近来笔者友人推介美国前总统奥巴马的自传，书中就提到他在次按危机之后，如何制订针对银行业的方案。过程涉及两轮验证：第一轮是由政府内部审议各方案的利弊，从最高层内阁官员到总统办公室最初级的成员，都有机会提出疑问；内部审议过后，就由两组不同学派的经济学家做第二轮验证，确保政府已充分考虑了各方案的利弊、没有问题被遗漏。此例并非要说明世上存在百分百完美的政策，而是决策必须是基于知情选择（informed choice）。
为改善政策执行的进度，英国曾考虑在内阁层级设立“政策成效主管”（Head of Policy Effectiveness）一职，以审视所有跟政策制订和执行相关的问题，包括就失误做检讨。香港的体制里，似乎未有人担当此角色。本届政府出现执行上的问题（包括邮轮码头交通问题和垃圾收费）后，都由副司长亲自协调。为何一些执行问题，未有在事前已经想到？往后应如何加强事前的协调？副司长亲自督导后，望能找出答案，避免问题再次发生。
除大型项目，政府将来更可能需处理一些不熟悉的政策范畴与突发情况。而纵观其他地方的经验，“实施滞后”在一些新型政策中（如人工智能政策）更常见。立法会与区议会选制完善后，政府政策确实容易争取议会支持，亦能够直通地区；惟这个制度同时也需要政府内部的自我调节和自我学习，才能实现更有名有实的“行政主导”。
（作者系香港政策研究所前高级研究员、公共政策顾问，文章观点仅代表作者本人）
来源：《明报》新闻网
