文｜方舟

2月28日，政府公布了最新的《财政预算案》，其中显示上一年度（2023/24）政府的综合赤字为1016亿元，预计本年度（2024/25）的赤字为481亿元。其实涉及财政赤字的计算有两种算法，一种是“现金收付制”，另一种是“应计制”，两者有较明显的差别。

在现金收付制下，政府举债筹集的资金会被列作抵消财政赤字。在应计制下，可以更全面地看到政府的资产及负债，包括现金收付制未涵盖的外汇基金、房委会及其他政府基金的盈亏。以2020/21和2022/23两个财政年度为例：在2020/21财政年度，按应计制编制的综合财务表现表录得569亿港元亏损，现金收付制账目则录得2325亿港元赤字；在2022/23财政年度，按应计制编制的综合财务表现表录得2943亿元亏损，现金收付制账目则录得1223亿元赤字。两种算法各有长处，现在《财政预算案》中公布的赤字是在现金收付制下计算得出的。

基建投资具积极效应

由于公布的预算案中还提到政府本年将发行1200亿元债券，并在未来5年每年发债约950亿至1350亿元，如果加上2023/24年度已发行的650亿元各类政府债券，7年内政府的总发债金额将达6600亿至8600亿元。

于是坊间有声音质疑香港可能走向赤字财政之路，甚至陷入用“债冚债”令库房乾塘的困境。那么现在是否真的出现了这样的问题呢？我们需要具体地分析来判断和厘清真实的情况。

首先是分析财政收入和支出的结构。从财政收入结构看，有五大项来源，分别是利得税、地价收入、印花税、薪俸税和投资收入。其中受市场周期性影响比较大的是地价收入、印花税和投资收入。2023/24财政年度的地价收入仅为194亿元，较原来预算减少656亿元，也远低于过去的财政年度。在过去的十个财政年度中，平均每年度的地价收入是1076亿元。地价收入的变动很大程度上与经济周期相关。现在政府开展土地储备的工作比较积极，所以“弹药库”比较充足。虽然近年出现地价收入下降，未来可能也有涨跌的波动，但一定不会长期持续下降，必将有所回升。

印花税其实也是如此，2023/24财政年度的印花税收入为500亿元，较原来预算低350亿元，也低于过去十个年度平均的742亿元。但在撤辣措施公布后，地产的交投量已出现上升，也将带动相关印花税收入回升。投资收入也受大环境影响明显，包括外部的国际环境，今年政府投资收入较好的原因之一就是受益于外围股市涨幅较快。

从财政支出的结构看，经常开支最大的三部分分别是教育、卫生和社会福利。其中教育支出整体比较稳定，约占财政支出近两成。社会福利方面，由于上一届政府推出了一些新的福利政策，导致过去几年社会福利开支增长比较快。在这三大项主要的经常开支中，确实存在一个潜在的问题，就是随着香港人口老龄化程度加剧，老年人口持续增加，整体的福利和医疗支出方面会有一定的刚性增长。

另外一项大的支出主要是基础设施建设投资。基建投资整体来说不仅有很好的经济效益，而且存在积极的溢出效应（Spillover Effect），对社会有很强的正外部性。香港政府过去许多的大型基建都产生了良好的效果，包括地铁新线路、新市镇发展以及赤𫚭角机场等基建项目，既产生了经济效益，也具有很大的社会效益。所以从投资基建的角度看，整体是能够取得不错回报的。未来的北部都会区、交椅洲填海等几个大基建，从财政来说都是有回报率的，同时由此带来的产业发展和改善市民居住环境的社会效益就更大了。

发债不弥补经常性开支

虽然政府在未来几年发债额的数字看上去较大，但从横向的政府债务对比看，香港特区政府的债务率仍然是比较低的。2023年法国政府债务占其GDP比重约110%，意大利约140%，日本更高达215%，而香港仅约50%。而且财政司特别强调，发债所得资金全数用于投资基建和工务工程，不会用在经常性开支。所以香港明显有别于美国等用发债弥补经常性开支缺口的经济体，特区政府的发债集资实际上是用于投资未来的。因此，香港目前的财政状况并不会陷入“债冚债”的境地。

从对财政收入和支出的分析可以看出，目前财政收入的低谷很大程度上是周期性原因造成的，是暂时而非长期的结构性减少。支出部分则主要是老龄化给医疗卫生和社会福利支出带来了一定的增长压力。在这种情况下，有必要探讨怎么结构性增加财政收入的问题。

增加财政收入主要有三种方法。第一个方法是削减开支。比如政府内部减少其自身的开支，但这种更多是以一种政治姿态来表明“共渡时艰”的态度，实际能削减的空间对增加整体财政盈亏的影响较为有限。

而在投资性支出上，更不应该轻易削减。由于香港采用联系汇率制，实际上政府已经没有独立的货币政策。所以在财政政策上，特别是在经济不景气的时候，需要通过逆周期调节，即使用扩大的投资性开支来刺激经济。如果是在经济状况不佳的时候，进一步减少投资性的财政支出，实际上会阻碍经济复苏的步伐。

第二个是用增加税种或者提高税率的办法来提高收入。但这在香港现在的情况下，能够操作的空间也是很小的。在增加税种方面，由于香港税制简单，特别是没有消费税，所以二十年前就有人尝试讨论香港是否应增加消费税，但最后大家普遍都不赞同，关于这个的讨论也就无疾而终。目前香港也没有增开消费税的共识，所以想靠增加税种是很困难的。

在提高税率方面其实也很不容易。因为利得税和薪俸税的低税率是香港的传统优势，所以调整税率的空间也不大。政府现在做了一个调整高收入人士薪俸税税率的试水，对年薪超出500万元以上的部分提高1%的税率，即超出500万元的部分需缴16%的税。虽然相比新加坡个人所得税税率最高不超过22%而言，香港提高之后的税率依然也是低的，未来也有适当调高一点的空间，但也不可能持续性上调过多。所以增加税种和提高税率两者都很难给财政收入带来明显的增加。

引进更多中产税基人才

因此，从中长期来看，最重要的是第三个办法：扩大税基。扩大税基其实就是要靠香港经济的整体发展来增加有缴税能力的企业和个人。其中有两个路径，一是像通过增加基建投资，改善投资环境，在北部都会区等新开发地区培育新的企业并创造高质素的就业机会。二是要更多地引进外部企业和人才。

在引进企业方面，现在政府也在积极推动，包括设立引进重点企业办公室等举措都取得了一定成效。特别是未来要推动创科产业进一步发展，不仅要培育本地初创企业，更重要的是引进外部龙头创科产业来营造整体的创科生态。如果能通过龙头企业带动整个产业链的发展，那将大幅增加在港的创科企业数量，从而有利于扩大香港未来的企业税基。同时，这也能避免现在产业结构上过分依赖商贸和金融产业的问题，为香港加入新的一个支柱产业。

在引进人才方面，需要对香港未来整体的人口布局有长远的规划。香港面临人口老龄化的问题已经成为共识，而目前香港人口的最大补充源是依靠单程证来港实现家庭团聚的人员，平均每年有4万余人。但这部分人员中从事基层工作的偏多，不属于纳税人口的税基，下一步的关键是要为香港引进更多中产以上的、能够成为税基的人才。现在香港仅有不到50%的工作人口是薪俸税纳税人，未来仍有提高空间。

过去“优才计划”和现在“高才通”都存在的一个问题是，不需要通过在港有工作才取得移民资格，所以很多人获得资格后并不一定会长期留在香港工作生活。未来有必要扩展以雇佣工作为基础的人才引进计划。尤其是未来引进科技企业时，需大量引进工程师等技术人才，不仅仅是个别的顶尖人才。这批通过工作计划引进的人才更容易长留香港，而且本身他们也是中产阶级，所以能够很自然地成为新增的薪俸税的基础。另外一点是要把握北部都会区的机遇，增加高等教育乃至中小学寄宿制学校的教育机会，吸引更多内地和国际学生来港就读。通过教育令更多外来学生产生归属感，提高将来他们融入香港社会和留港工作生活的可能性。这批人将来也会成为香港税基的基础。

本文转自《信报》

（作者系一国两制研究中心研究总监，文章仅代表作者个人观点）