文｜顾敏康
法律域外效力，是指特定国家国内法律产生的效力适用于领域之外，包括他国领域、公海和公共空间，即特定国家的国内法律在他国领域、公海和公共空间之中赋予有关主体行使其权利（或权力）的作用力以及约束有关主体履行其义务（或责任）的作用力之总和。
香港正在审议的《维护国家安全条例草案》（以下简称“《条例草案》”）对以下罪行规定了法律的域外效力，即第二部叛国等（第十四条）、第三部叛乱、煽惑叛变及离叛，以及具煽动意图的作为等（第十六条和第二十七条）、第四部与国家秘密及间谍活动相关的罪行（第三十八条与四十六条）、第五部危害国家安全的破坏活动等（第四十九条）和第六部境外干预及从事危害国家安全活动的组织（第五十五条）。
由全国人大常委会制定的香港国安法已规定了域外效力。国安法第三十七条规定：香港特别行政区永久性居民或者在香港特别行政区成立的公司、团体等法人或者非法人组织在香港特别行政区以外实施本法规定的犯罪的，适用本法。第三十八条规定：不具有香港特别行政区永久性居民身份的人在香港特别行政区以外针对香港特别行政区实施本法规定的犯罪的，适用本法。
根据不同罪名规定针对对象
与香港国安法比较，可以看到《条例草案》的几个特点。
第一，域外效力针对的对象不同。香港国安法针对三类对象：永久居民、法人或非法人组织、非永久居民；《条例草案》针对三类以下对象：属中国公民的特区居民、永久居民、法人团体或其他团体、任何人。
第二，统括规定与分类规定不同。香港国安法没有对四种罪名分别规定域外效力；《条例草案》则根据不同罪名，分别规定域外效力所针对的对象。这也体现了基本法第二十三条本地立法遵循“一国两制”原则。
例如，《条例草案》第十四条针对的叛国行为者为属中国公民的特区居民（有别于非中国公民的特区居民），或香港永久居民，在香港成立、组成或注册的法人团体；或不论是法团抑或不是法团的在特区有业务地点的团体。这样的规定有特殊意义，因为就叛国行为而言，必须是所属国家（或地区）的国民。香港是多元居民组成的地区，将非中国公民的特区居民（不管是永久居民还是一般合法居民）排除，十分必要。
符合国际法原则和各国通行做法
《条例草案》第三十八条针对与国家秘密相关的罪行者为特区居民；在特区成立、组成或注册的法人团体；不论是法团抑或不是法团的在特区有业务地点的团体。这里仅规定特区居民是恰当的。不论是否属中国公民，只要涉及国家秘密犯罪，均可成为主体，尤其是针对与间谍活动相关的罪行。第四十六条针对的对象为任何人、属中国公民的特区居民、在特区成立、组成或注册的法人团体；或不论是法团抑或不是法团的在特区有业务地点的团体。针对危害国家安全的破坏活动，第四十九条针对的对象也是任何人。
《条例草案》有关罪行具有域外效力符合国际法原则、国际惯例和各国通行做法。尤其是符合国际刑法通行的保护原则。国际法的保护原则，指每一个国家都有权采取任何符合国内法律的措施来保护本国利益。在现代国际刑法中，保护国家利益或者维护国家安全是现代国家主权的含义，保护原则因此被称为安全原则。只要特定的行为侵害了国家的整体利益与国民的个人利益，即便犯罪人身处国外，特定国家也可以发挥法律的域外效力，行使对该案的管辖权。
《条例草案》规定法律域外效力是必然的，对于那些身在香港以外，却积极策划、组织、实施针对香港的危害国家安全行为的人士与组织，法律必然要作出积极回应。因此，香港行使域外管辖权不仅具有现实需要性，也符合国际刑法通行的保护原则，具有正当性。
依靠国家力量推动域外效力
不管香港国安法，还是完成立法后的《维护国家安全条例》，执法不仅要重视发挥国安法律的域外效力，而且要全方位善用域外效力。笔者曾经撰文指出，首先要依靠国家的整体力量推动域外效力，加强与其他国家的刑事司法合作，引渡危害国家安全的罪犯。其次要善用通缉令制度和积极考虑通过个案移交的“专事专办”方式，行使域外管辖权。
第三，进一步确立针对法人组织的“最低限度联系”的管辖原则，将确定有关组织国籍的标准，从单一的注册地扩展至在香港有实质性的财产联系地。这样，如果法人组织在香港以外实施危害国家安全的行为，就可以依据国安法对该组织在香港境内设立的与其有利益关联的分公司、子公司、代表处或者其他机构提起刑事检控。同时，可以考虑建立“明知”的连接点，例如，可要求为外国银行维持代理账户的金融机构建立尽职调查政策，以便发现账户中是否存在洗钱行为。
最后，在具体执行中可参照美国的“诉辩交易”制度，通过诉讼迫使被告方与美国执法机关和解，以认罪、认缴、缴纳罚款与承诺不再违反美国国内法，换取司法管辖权的豁免，发挥威慑作用。
（作者系香港教育大学教授、香港湖北社团总会顾问，文章观点仅代表作者本人）
