文｜田飞龙

2024年1月30日，香港特区政府正式开展基本法第23条立法公众咨询活动，为期一个月。这是“一国两制”制度体系建设的大事，既有助于以本地立法方式完成基本法宪制责任并填补国安法律漏洞，也有助于统筹安全与发展，为香港由治及兴谱写新篇章提供坚实的制度基础。公众咨询是一种民主立法程式，体现了立法的公开透明与民主协商性。23条立法还具有复杂的技术性特征，需要与国家安全的上位法规范及本地相关法例进行衔接、相容和补充。23条立法是“一国两制”制度体系建设的里程碑，是补课式的重大制度建设，也是“爱国者治港”贤能治理能力的重要测试指标。

23条立法的必要性和紧迫性是显著的。23条立法确实是姗姗来迟，香港回归27年来一直未能完成。2003年的23条立法是一个重要的管治挫折，也是“爱国者治港”的制度痛点。首先，23条立法是香港基本法规定的特区政府必须要承担的一项宪制性责任，必须要在本地落实立法责任，维护国家安全。这既是中央的制度信任，也是特区政府的法定职责。但是27年没有完成，这对香港的繁荣稳定以及国家的主权、安全、发展利益都构成了持续性的损害，所以这届特区政府意识到必须要承担并且完成这样一项宪制责任，必须要尽快做，要圆满地完成。这种紧迫感与责任伦理实质反映了“爱国者治港”对这一届特区政府有非常强的道义、政治以及法律上的影响和要求。我相信特区政府也能够完成这一宪制责任，给市民、中央交出一份满意的立法答卷。

23条立法牵涉面广，公众及国际关注度高，敏感性凸显，公众咨询以民主方式回应和吸纳不同意见，增加立法的科学性与民主性。公众咨询是有重大公众关切和利益影响的立法通常要进行的一个民主程序，就是广泛听取市民以及专业团体、利益团体的意见。目前开始的为期一个月的咨询，由政府提供了非常详尽的、有针对性的立法咨询文件，列出了23条立法5大类别的罪行所要考虑的一些问题概念以及制度条文的拟定建议，使得市民与利益团体能够有针对性地去思考研究以及提出建设性的意见和建议。政府对这些罪行类别的建议会分别进行处理并吸纳到之后要进行的正式拟定的条例草案当中，以便政府向立法会提交的草案能够建立在充分的民意以及专业意见的基础上，体现立法的民主性和科学性。立法会在较为完备的吸纳了民意和专业意见的政府草案的基础上，就可以进行专业性的、宪制责任上的立法审议、辩论，包括提出修正案以完善立法草案。立法会最终在取得多数共识的基础上通过23条立法，再按法律程式由行政长官签署并刊宪生效，整个立法的流程就完成了。

2024年要启动的23条立法，其立法环境和制度基础与2003年有所不同。此次立法的具体内容，应该说是由两个方面的规范所限定的。首先，它的上位规范包括香港基本法第23条列明的7种犯罪，还有全国人大5·28决定有关维护国家安全法律制度与执行机制的有关原则和要求，以及已经实施三年多的香港国安法。这些都构成了此次23条立法的上位规范，23条立法作为本地法例必须与之相容以及衔接，并作出必要补充。其次，23条立法还要处理好和同位的本地法例之间的关系，因为在香港本地的《刑事罪行条例》、《官方机密条例》、《社团条例》等法律当中也涉及到一些条文与国家安全有关，23条立法要对此进行修订和整合。在这样一个上位、同位元规范相互作用的情况下，立法咨询档给出了此次23条立法所覆盖的5个类别的罪行订立的基本范围和框架，包括了叛国、叛乱、窃密和间谍以及危害国家安全的破坏活动，还有境外干预和相应的政治组织的规制，这5大类别的罪名构成了此次23条立法的具体范围。

在上述规范之间，香港国安法与此次23条立法的关系非常密切和重要。香港国安法是依据宪法、基本法以及全国人大5·28决定制定的一部全国性立法，列入了基本法附件三，可以说是香港维护国家安全法律体系当中的一部基干性法律，与23条立法之间是并行不悖的，并不取代香港本地23条立法的宪制性责任。同时，香港国安法高于香港的本地法律，这也就要求在法律秩序和法律体系上，香港此次23条立法必须基于香港国安法的基础进行订立，而且要与香港国安法之间进行相容、衔接并且做出补充，不得与之相抵触。香港的23条立法要与香港国安法共同构成香港特区维护国家安全的完整法律体系和法网。

为香港长治久安奠定良好法律基础

基于上述要求，此次23条立法属于立足“一国两制”新的制度条件的全面综合性立法。港府提出的立法指导方针强调此次立法的全面综合性，这是非常科学的，也符合国安立法的规律。一方面，此次23条立法的基础和制度环境有所变化，它必须是在香港国安法和全国人大5·28决定的要求之下来应对一系列的国安风险，并具体落实基本法第23条之有关罪名规范。另一方面，此次立法咨询档提出要采纳总体国家安全观，而总体国家安全观之下覆盖到传统安全和非传统安全，特别是非传统安全在内地以及在香港的发展需要精准的法律来作出规制和回应。所以港府此次23条立法必须全面综合地考虑立法之规范基础的变化以及传统安全、非传统安全的变化，做出法律上的因应，以便高品质、完整、有效地规制国家安全风险，为香港长治久安奠定一个良好的法律基础。

具体到立法咨询档中提及的5大类罪名，它们的来源与组合是科学合理的，也是香港特区维护国家安全所亟需的。这些危害国家安全的罪名应该说是由几个方面的因素结合塑造出来的。这一次的23条立法既要符合衔接上位规范即基本法第23条、香港国安法、全国人大5·28决定的要求，又要对同位的本地法例当中相关的国安条文进行修订和整合，并且还要研究比较外国的国家安全立法有甚么先进的经验值得借鉴，特别是重点研究五眼联盟国家（普通法适用国家）的国家安全立法的最新进展，以及重点比较了新加坡的国安立法。在这几重作用之下提出了5大类别的罪名拟定，这一立法研究方法是体量适中与精准的，规制回应框架较为合理，基本能够反映法律的、社会的、内外部的国家安全风险的规制需求。沿著这样一个框架和思考方向去研究吸纳民众的意见，去吸纳专业团体的意见，并且拟定科学合理的条文，此次23条立法就会是高品质的，也是香港社会所需要的。《香港国安法》当中的分裂国家罪、颠覆国家政权罪已经全部覆盖到了原来香港基本法第23条当中规定的分裂国家罪和颠覆政权罪，因此原来基本法23条立法当中的7种罪，只要去对其他5种罪进行规制回应就可以了。当然，此次23条立法之范围不限于第23条规定的7减2之后的5种罪，还要考虑非传统安全领域所产生的一系列新的国安风险，所以又增列了一些新增国安罪名，由此形成了立法咨询档给出的5大类别的综合性罪名框架。

新增罪名具有正当性与合理性

立法必须对变动中的国家安全风险进行制度性回应，故新增罪名具有正当性与合理性，也与各国之国安立法趋势相容。香港目前所处的国家安全风险环境，其实已经超出了1990年制定香港基本法时23条里面所列举的7种犯罪的范围，所以必须要实事求是、因地制宜地对新风险进行回应。比如通过电脑或者说电子系统进行危害国家安全，通过网路方式来干扰破坏香港的法治及危害国家安全，就是新的国安风险。同时，特区内部也存在通过网路行为进行窃密、间谍活动或者是勾连外部势力危害国家安全，这些网路空间和网路行为上的危害国家安全的风险就需要通过新增罪名来加以规制。

反对外部干预和非法制裁也是国家安全的新风险。以美国为代表的西方国家以干预主义的立法或行政命令对香港事务进行干预，实施非法制裁，对国家的主权、安全、发展利益以及香港的繁荣稳定、长治久安都有持续性的危害，也是对“一国两制”制度体系的一种破坏。此次23条立法专门列明要新增一个罪，即境外干预罪，来对干预行为进行法律上的规制，这其实也是对香港国安法一个非常好的补充，因为香港国安法里面规定了要去规制勾结外国或境外势力危害国家安全罪，但它仅仅规制了香港本地势力去勾结外国势力这一个维度。如果是外国势力主动进行干预，这样的行为同样是危害国家安全的，所以23条立法现在从另外一个维度去规制干预势力对国家安全的危害，使得香港国家安全法律所覆盖的范围就更加完整，而且作用力也更加精准有效。

总之，23条立法重启，特区政府依据宪制责任和具体立法要求提出了“蓝纸草案”，香港社会与国际社会针对性出现了不同意见和声音，但建设性的意见和建议逐步占据主导，显示出“一国两制”制度体系的生命力和影响力，以及科学民主之国安立法的认受性。统筹安全与发展，安全基础越稳固，发展后劲越充足，这是“一国两制”新阶段之制度建设的辩证法，也是“一国两制”的政治智慧所在。

（作者系中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事，文章观点仅代表作者本人）