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王    喆 | 海南大学法学院硕士研究生

李大光 | 海南大学法学院教授

如今，南海安全形势进入动荡期，围绕领土主权和海域划界、海洋资源开发与管辖权的争端已经常态化，使2023年南海地区的安全形势表现出一些新特点。其中突出特点主要表现为：南海争端严重干扰海洋治理合作、美国在南海以多手段掣肘中国、南海地区安全架构「碎片化」、南海安全形势呈现白热化态势、菲律宾在南海的挑衅不断升级。针对这些新特点，我国应采取积极的应对之策，利用海南区位优势，在RCEP框架下加速推进海南自贸港与东盟及14个成员国的经贸往来；综合施策深耕南海经济和安全领域；强化海南自贸港安全防护，发挥海南智库维护南海权益作用；积极推进南海命运共同体建设。

南海是南中国海的简称，是指中国南海地区。中国南海、东海和黄海三大边缘海中，以南海面积最广、邻国最多、资源最丰富。研究大国竞争背景下南海安全形势新特点，探究应对南海安全威胁之策，对于我们维护周边海洋安全特别是南海安全利益具有重要的现实意义。

大国竞争背景下南海安全形势主要特点

在大国竞争的背景下，俄乌冲突持续、巴以冲突难解，世界百年未有之大变局加速演变，南海安全形势在2023年进入动荡期。其中，菲律宾在美国的支持和挑动下表现得尤为突出，频繁在南海地区对我挑衅，导致南海战略风险不断升高，发生武装冲突的风险仍然存在。尽管当今的南海地区安全形势表面稳定，但围绕领土主权和海域划界、海洋资源开发与管辖权的争端已经常态化，使2023年南海地区的安全形势表现出一些新特点。

（一）南海争端严重干扰区域海洋治理合作

如今，面对过度、无序的开发，南海海洋资源衰竭和生态环境退化问题日渐突出，特别是南海近海渔场，由于过度捕捞，渔业资源衰退尤为严重，开展区域海洋生态环境治理迫在眉睫。但面对巨大的经济利益，南海周边国家显然缺少开展海洋治理的意愿。特别是海洋划界争端、资源开发冲突等问题，是区域内国家之间开展海洋治理合作必须首先解决的问题。受部分领土主权和海域管辖权主张冲突的影响，区域内国家虽然达成了包括《南海各方行为宣言》在内的双边和多边共识、协定，但区域海洋治理在较长时间内处于几近停滞状态，南海主权与海洋权益争议严重地干扰著周边国家开展区域海洋治理合作。

一是南海问题日益呈现安全化趋势。在传统海洋强国与新兴海洋大国力量对比加速演变的背景下，多层治理权力在南海地区所表现出「零和」博弈，使得南海海洋问题日益呈现出安全化的趋势，进而阻碍南海海洋治理合作的有序推进。

二是多层次南海海洋治理机制分布失衡。在多样化的南海海洋治理领域，相关国际规制的内容多数仅是在宏观层面对海洋治理的原则、方法和程序作出了规定，缺少具体而全面的条款，在实践中缺乏普遍约束力，进而阻碍了多层次南海海洋治理机制效用的发挥。

三是多层治理目标的分歧日益扩大。域内外国家、国际组织和跨国公司在南海海洋治理进程中有著多样化的利益诉求，各行为体间复杂的权力关系与利益纠葛使得多层治理目标的分歧日益扩大，严重制约了南海地区海洋治理与合作水平的进一步提升。

（二）美国利用南海争端多手段掣肘中国

俄罗斯在俄乌冲突中的表现，使美国的政界、军界和智囊界达成了一个强烈的共识，就是认为中国已经成为美国今后的战略对手，未来十年是决定中美竞争谁将胜出的「关键十年」。因此，美国对中国进行全方位的遏制打压，其中利用南海争端多手段掣肘中国是美国对华政策的必然选择。

一是全力支持南海声索国与我国「硬碰」。在美国南海政策的刺激下，周边国家在对华问题上采取更加强硬的态度，菲律宾、越南、马来西亚、印度尼西亚等南海有关争端方在岛礁建设、资源开发、海域管控、军事活动、海上执法等方面与我国进行「硬碰」的胆子越来越大，由此引发的海上执法力量乃至海军舰船间的海上对峙等时有发生。

二是以「零和」博弈思维插手南海事务。美国等域外国家从传统安全的角度和「零和」博弈思维处理南海问题，并以在南海的军事存在、军事威慑、炫耀武力等方式作为处理南海地区事务的主要手段。

三是将南海问题作为美推动「印太战略」抓手。美国从「印太战略」的视角看待和处理南海问题，把南海地区作为美「印太战略」的重点关注区域，将南海问题作为美国推动「印太战略」的主要抓手，竭力推动南海问题「印太化」。

（三）南海地区安全架构呈现「碎片化」

在南海地区，原来以东盟为中心、通过东盟和多边主义原则搭建起来的安全秩序，现已分化为三种互不兼容、甚至相互冲突的安全架构，即以美国为中心的双边和小多边安全合作、以东盟为中心的多边主义安全机制和部分东盟国家之间的安全合作。

一是以美国为中心的双边和小多边安全合作。从美日印澳「四国安全机制」到美英澳的「奥库斯」（AUKUS）联盟，以及美菲、美越、美印尼，美国在南海及其周边地区已经建立覆盖双边、三边及「小多边」等多个层次的网络化安全合作架构。美国的「小多边主义」将中国预设为竞争目标，按照南海争端等不同议题设置不同的「安全合作机制」，这其中不乏含有「隐形联盟」和「军事同盟」之意。

二是以东盟为中心的多边主义安全机制。如今，东南亚地区逐步形成以东盟为中心的多边主义安全架构。这种地区安全架构的主线有三条：开展区域安全事务磋商、逐步推进军事安全合作、维持东盟的中心性。

三是南海周边部分东盟国家之间的安全合作。南海部分声索国之间加强彼此涉及南海等安全政策协调、甚至建立海上安全合作机制的迹象越来越明显。如早在2012年「黄岩岛事件」后，菲律宾就曾试图联合越南、马来西亚和文莱召开所谓「南海争议四国会谈」。2022年11月，菲越两国领导人明确表示，鉴于两国在海上的共同利益，同意加强菲越情报和战略合作。

（四）南海安全形势呈现白热化新态势

如今，中美之间、争端国之间、区域内与区域外国家之间互不相让的权力竞争，以及竞争导致的各种冲突，进一步撬动南海地缘政治板块的分裂和演变，海上安全形势呈现出以往不曾出现过的白热化态势。

一是南海形势呈现大国军事竞争新态势。在大国竞争背景下，美国对中国的防备之心有增无减，在印太区域的造舰、扩军、新建基地等行为也越来越猖獗，尤其是美军向南海部署水下、水面和空中无人化或智能化装备几乎没有任何悬念。在战略上，美军一再缩短对中国近海侦察的距离，扩大单边和联合军事行动的规模；在战术上，美国在南海的「航行自由」行动、抵近侦察以及军舰穿越行动，都暗藏著摸清中国军队「空中和海上活动有哪些规律」等方面的意图。

二是南海地区呈现军备竞赛新态势。受到俄乌冲突刺激而急于「防卫自主」的部分东南亚国家正在加快扩大防务预算，增加从美、俄、印、英等国采购包括常规动力潜艇、战斗机、水面舰艇等在内的武器装备。其中，印尼在2022年4月与法国签署了包含42架「阵风」战斗机的采购合同；5月6日，菲律宾海岸警备队从日本获得2艘全长约97米、总吨位2,260吨的大型巡视船。

三是美军在南海地区联合军演常态化。如今，美军在南海的军事演习已经常态化，而且数量逐年增加、规模不断扩大。据统计，美军在南海及周边海域的军事演习从2020年33次增加到2022年48次。在演习中，除潜艇、无人潜航器、侦察机等之外，美军还把针对南海的军事与海洋信息情报搜集摆在至关重要位置，将各种渠道获取的海南信息情报进行整合，从而为美军应对未来在南海可能的冲突做准备。

四是南海声索国视争议区单边行动为正当行为。在巨大经济利益等因素的诱惑下，南海有关声索国虽然很少提及「南海仲裁案」裁决，却纷纷以实际的权利主张和海上单边行动坐实「南海仲裁案」裁决。加上部分域外国家从外交和舆论上煽风点火，促使前者在争议区开展油气、渔业、执法、岛礁建设等实际行动更加「底气十足」。

（五）菲律宾在南海的挑衅不断升级         

一段时间以来，菲律宾多次侵犯中国在南海的主权，利用仁爱礁等问题频繁挑起事端，传播虚假新闻以及与境外势力勾结，并拉拢域外势力介入，来破坏南海的和平稳定。

菲律宾不断强闯仁爱礁附近海域，企图运送用于大规模维修加固非法「坐滩」军舰的建筑物资。自2023年8月以来，在美方的鼓动下，菲方强行擅闯南海海域的胆子变得越来越大，次数也越来越多。如9月22日，菲律宾渔业和水产资源局公务船未经中国政府批准，非法进入中国黄岩岛附近海域滋事挑衅。在美国总统拜登公开表示要将中国南海纳入美菲共同防御条约的范围之内以后，菲律宾更是频繁向中国挑衅。10月22日，菲方执意派出2艘运输船和2艘海警船擅自闯入中国南沙群岛仁爱礁邻近海域，企图向非法「坐滩」军舰运送违规建筑物资。期间，菲方船只无视中方严正警告，以不安全方式接近我方船只，导致发生擦碰。针对此次擦碰事件，美国国防部长奥斯汀强调，只要菲律宾在南海遭受武装攻击，美菲共同防御条约就自动激活，美国将为菲提供军事援助，暗示菲律宾可以放心地挑衅中国，美国会为其提供支持。

菲方擅闯南海争端海域的装备由海警船向军舰升级，制造摩擦的性质正在发生改变。由于美国明确提出给予军事支持，菲律宾不顾中方一再劝阻和警告，于2023年10月10日派出一艘海军炮艇侵闯中国黄岩岛邻近海域。10月30日，菲律宾海军又派出一艘39号军舰非法闯入中国黄岩岛附近海域。菲方此次动用军舰擅闯中国黄岩岛附近海域，不仅是武力运用的升级，也是在南海争端上对华挑衅的升级。12月9日，菲律宾再一次出动两艘海警船、一艘公务船，以及一艘运补船窜入仁爱礁海域进行挑衅。菲方利用中方允许运送食品运补船登上仁爱礁的人道主义善意，将菲律宾武装部队总参谋长和西部司令部司令等人藏匿于运补船内，乘机登上了非法坐滩的「马德雷山」号登陆舰，并得意洋洋地与菲海军陆战队人员进行聚餐合影。菲律宾十分明显地表现出动用军队武装力量介入南海岛屿争端的意图。未来，中菲围绕南海岛屿问题发生矛盾和摩擦的可能性会进一步增大。

随后，菲律宾外交部发出威胁，称宣布中国驻菲大使为菲律宾「不受欢迎的人」也是「需要认真考虑的事情」，似乎暗示要驱逐中国驻菲大使。但菲律宾总统小马科斯对菲律宾内部驱逐中国驻菲大使的要求作出了直接否决。12月20日，菲律宾外长马纳罗主动与中国外长王毅通电话，态度较之前有明显的软化。菲律宾此次态度的转变背后，是受到了中国与越南在南海问题上合作的影响。

维护南海安全应把握的四个问题

在美国撑腰和唆使下的菲律宾在中国南海持续兴风作浪，挑衅和摩擦不断，南海的局势越来越紧张。菲律宾军方直接派遣出军舰擅闯南海，军事挑衅意味十分明显。针对当今南海安全紧张局势，我国应采取积极的应对之策，用以维护我国南海海洋权益。具体应把握以下四个基本问题。

（一）利用海南区位优势，在RCEP框架下加速推进海南自贸港与东盟及14个成员国的经贸往来

海南的独特区位优势、岛屿经济体和作为中国最大经济特区的自贸港，对RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）成员国拥有巨大的吸引力，因此应发挥自贸港在RCEP框架下的中国窗口作用。

一是利用海南自贸港优势强化与东盟集团的经贸与海洋领域的合作。在RCEP框架下，借助自贸港优惠政策，趋利避害、扬长避短，推动海南与东盟集团的贸易合作，实现海南与东盟在海洋领域合作的突破。

二是利用海南自贸港区位优势强化与RCEP14个成员国的经贸合作。RCEP框架下，利用海南自贸港区位辐射优势，强化与RCEP内14个成员国的经贸合作。开发「RCEP智能享惠服务平台」，帮助企业选择最合适的自贸协定，帮助更多企业用足、用活、用好原产地优惠政策，为海南自贸港企业深耕原有市场，进一步开拓新市场。此外，还要利用海南自贸港优势加强与内地省份（直辖市）经贸联系，为海南企业开发国内市场。

三是举办RCEP区域（海南）进口商品博览会、打造RCEP区域服务贸易中心。在海南自贸港举办RCEP区域（海南）进出口商品博览会，吸引国内外企业开拓贸易往来的新机遇。此外，还要将海南自由贸易港打造成为RCEP区域服务贸易中心，加强海南自由贸易港对外交流，加快建立区域性国际人文交流中心。

四是为东南亚地区可持续发展提供公共产品。积极承担大国责任，为东南亚地区政治经济可持续发展提供公共产品，让东盟国家民众有实实在在的获得感。如加强防务、反恐、海上联合搜救和演练、打击跨国犯罪、灾害管理等领域合作；引导企业、社会组织对周边国家开展一些社会治理活动，逐步拓展中国公共外交的力量。

五是规避RCEP给海南自贸港带来的挑战。RCEP在给海南带来机遇的同时，也给海南带来挑战，尤其是海南农业方面。如部分农产品关税实现突破，导致农业生产面临挑战；市场对农产品质量要求更高，对海南农业技术创新造成压力；海南养殖业发展面临产业竞争和生态安全等挑战。要针对海南的优势行业制定应对RCEP挑战的细化措施，如强化国际海关组织AEO认证制度，进一步扩大加工增值政策适用范围；加大对总部企业的引进力度；进一步完善海南零关税政策。

（二）综合施策深耕南海经济和安全领域

维护南海海洋权益的出发点和落脚点就是获得南海经济利益，因此要综合施策南海经济，实现发展经济与维护安全相互促进。

一是进一步加强南海行政区划建设。为加强我国对南沙岛礁及其海域各类资源的开发规划和管理协调工作，可在南沙群岛设立隶属于三沙市的县级行政单位，如南沙区、中沙区和西沙区等，同时在一些核心岛礁上采用军民结合的模式同步建设军民通用设施，既要打造成南海不沉的堡垒，也要打造成南海繁华的海上都市圈，从而不断强化南海岛礁与陆地之间的紧密联系。

二是「三海」整体联动维护我国海南海洋权益和安全。鉴于南海、台海、东海三海紧密相联，海上经济利益具有内在的联动关系，我国应加强南海、台海、东海三海在情报和维权方面的整体联动，从而有效维护我国南海海洋权益。根据当前三海安全态势，应特别注意加强对海南维权力量投入，增强南海的海警和海监力量，同时还要加强南海舰队和南海民兵力量。

三是实行南海出海渔民武装民兵制。鉴于中国渔民在南沙群岛传统渔场作业面临被他国武力抓扣的威胁，为保障我国在南海地区作业渔民的生命和财产安全，应发挥我国「大办民兵师」的光荣传统，对于南海捕捞的渔民实行武装民兵制。按照我国民兵体制、机制和模式，对南海经常出海的渔民实行武装民兵制，配备一定的轻武器，实行海上武装自卫。

（三）强化海南自贸港安全防护，发挥海南智库维护南海权益作用

海南自贸港的安全与否是直接关系到自贸港封关运行的大问题。因此，要强化海南自贸港安全防护，发挥海南智库在维护南海权益的特殊作用。

一是进一步强化海南自贸港的反间防谍工作。海南自贸港封关运行后，实行岛内外人员往来自由，在大国竞争背景下国际安全形势发生深刻变化，特别是随著海南自贸港战略地位的不断提升，境外间谍情报机关针对海南的渗透特别是针对党政军要害部门策反、情报窃密活动比以往任何时候都更加突出。因此，海南省国安部门应以构建反间谍的「钢铁长城」和坚不可摧的人民防线为目标，深入开展全民特别是政府机关重要岗位的反渗透、反颠覆、反窃密斗争，加强与境外间谍情报机构渗透、颠覆和破坏活动的斗争，防范、制止和惩戒境外间谍情报机构各种破坏活动。基于自贸港封关后反间谍斗争形势的严峻性，国外各类间谍情报活动更加猖獗、领域更加广泛、目标更加多元、手法更加隐蔽，应重点加强南海地区、传统安全领域、非传统安全领域和新兴领域的反间防谍斗争。

二是充分挖掘海南智库社会资源维护南海安全服务。目前，海南已经形成了政府智库（如社科联、各级政府政策研究室）、高校智库、各种社会和民间智库等多主体共同发展的格局。应充分利用海南智库的社会资源，以官方智库为核心，以高校智库为助力，以民间智库为辅助，进一步提高各种智库资源研究问题的深度和层次，特别是要提高研究问题的科学性和准确性，广泛开展南海安全形势研究，汇集海南智库社会资源的对策建议，形成有效维护南海安全和海洋权益的最佳对策方案。

（四）积极推进南海命运共同体建设

在全球化和区域一体化的背景下，解决南海争端问题有效途径就是推进南海命运共同体建设。

一是保持战略定力，把南海地区的事做好。在南海地区，把南海地区的事做好就是：强化在南海的军事实力与实际管控、经济开发与环境保护、维权执法、谈判协商、搁置争议、共同开发等。特别要不断强化我国海警、海监在南海的常态化巡逻、监控，增强南海维权和应对突发情况的能力。

二是发挥地区优势为南海治理提供更多的公共产品。依托近年来岛礁建设成果，主动提供公共产品，如建灯塔、海道测量、气象预报、减灾防灾与搜救、海上旅游观光等，推动和引领南海治理，维护南海地区和平稳定，探讨合作与繁荣发展之路。

三是充分发挥海南自贸港在「21世纪海上丝绸之路」倡议中的独特作用。以「21世纪海上丝绸之路」倡议为总抓手，推动环南海经济、海洋旅游、海上设施联通、海洋事务、人文社会等领域的交流与合作，建立南海海洋治理合作体系，增进互信、化解分歧，致力于把南海建设成为和平、合作、和谐之海。

结语

在世界百年未有之大变局加速演进的大背景下，南海地区安全形势正在发生深刻变化。对于同周边邻国存在的海上争议，中国的立场是一贯明确的。中方坚持通过对话、协商妥善管控争议的立场没有变；同包括菲律宾在内的东盟国家，共同维护南海和平稳定的政策没有变。在中国和东盟的共同努力下，南海和平稳定的历史大势不可抗拒，地区团结合作的时代潮流不可阻挡，南海成为和平之海、友谊之海、合作之海的大势不可逆转。

本文发表于《紫荆论坛》2024年1-2月号