文｜ 北京 何利杨

中国非银行支付机构监管领域的首部行政法规《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），自2024年5月1日起施行。这对促进支付行业更好服务实体经济、改善民生、不断构建健康活力的支付业态、推动支付行业高质量发展，具有里程碑式意义。

中国移动支付普及率居全球第一

现代社会，支付与每一个人息息相关，在服务实体经济和民生需求方面一直发挥著基础性作用，是过往二十年来我国创新效应最为活跃的金融业务之一。过去，老百姓的生活支付基本靠现金，支付服务以商业银行提供为主。近年来，随著我国数字经济、电子商务等新业态的兴起，以小额、便民为突出特色的非银行支付业务取得快速发展，不仅业务规模飞速增长，渗透领域急剧拓展，支付形态也从最初的扫码支付、移动支付拓展到指纹支付、刷脸支付等多元方式。非银行支付业已成为人们日常生活中不可或缺的工具，是我国金融创新高质量发展的重要体现。

经过数十年发展，我国已经建立起以中央银行支付清算系统为中心，商业银行、清算机构、非银行支付机构等共同参与的覆盖广泛、安全高效的支付清算体系，并逐渐呈现出商业银行提供大额、对公支付服务为主，支付机构聚焦小额、便民支付服务为辅的新格局。

当前，我国共有4,000多家商业银行、180多家支付机构，有效满足了1.6亿经营主体和亿万消费者的支付需求。我国个人银行账户拥有率已超过95%，高于中高收入经济体平均水平，移动支付普及率达到86%，居全球第一。支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元（人民币，下同），分别占全国电子支付业务总量的约8成与总金额的1成，笔均交易金额330元，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户，有效助力于发展实体经济和改善民生。

中央高度重视防控金融风险、保障金融安全、推动金融发展等工作。近年来，伴随经济金融改革的不断深化，非银行支付机构逐渐开拓出了一条具有中国特色的创新与发展道路，但同时也相继衍生出了各类风险和问题。对此，中国人民银行坚持发展和规范并重，推动支付机构备付金集中存管，断开其与商业银行直接连接，督促大型支付平台企业支付业务整改，防范风险隐患，取得积极成效。然而，一些支付机构违规经营的现象仍时有发生，比如违规挪用用户资金；泄露或者不当采集、使用用户信息；个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等等。整体观之，支付机构的合规意识亟需巩固、服务能力存在短板、行业发展的格局仍待优化、机构监管能力建设还需持续加强。

二十大报告提出，依法将各类金融活动全部纳入监管。2023年10月，中央金融工作会议提出，“要加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展”。

加快支付领域法规制度建设是推进支付行业治理体系和治理能力建设的一项重要内容。非银行支付机构作为支付清算基础设施的重要组成部分，对其建立起稳健充分的监督管理框架是加快推动金融强国建设的必然要求。《条例》是中央金融工作会议之后出台的金融领域首部行政法规，是贯彻落实中央金融工作会议精神的具体举措，是进一步夯实支付机构规范、健康发展的法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，推动我国非银行支付行业持续高质量发展。

60条举措全周期监管非银行支付业务

根据国务院立法工作计划部署，2018年以来，司法部、中国人民银行坚持科学立法、民主立法、依法立法，深入调查研究，广泛听取非银行支付机构、商业银行、清算机构、各类用户以及行业协会等各方面意见，在此基础上经反复修改，起草形成《条例》草案。2023年11月24日，草案经国务院常务会议审议通过；12月9日，李强总理签署国务院令，正式公布《条例》，并将于2024年5月1日起正式施行。

《条例》认真贯彻落实中央金融工作会议精神，将非银行支付行业的全链条、全周期监管纳入法治化、规范化轨道，致力于改善行业秩序与市场环境，更好地确保金融行业的安全和有序发展。《条例》共6章60条，重点规定了以下内容：

明确非银行支付机构的定义和设立许可。将非银行支付机构定义为除银行业金融机构外，根据用户提交的电子支付指令转移货币资金的公司。规定设立非银行支付机构应当经中国人民银行批准，明确设立条件并严把准入关。明确非银行支付机构应当以提供小额、便民支付服务为宗旨，未经批准不得从事依法需经批准的其他业务，不得从事或者变相从事清算业务。

完善支付业务规则。为适应支付业务发展需要，将支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两类，并授权中国人民银行制定具体规则。明确支付业务管理要求，规定非银行支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术，确保支付业务连续、安全、可溯源。明确支付账户、备付金、支付指令等方面的管理规定，要求支付账户以用户实名开立，非银行支付机构不得挪用、占用、借用备付金，不得伪造、变造支付指令，防范非银行支付行业风险。

加强用户权益保障。规定非银行支付机构与用户签订支付服务协议，其条款应当按照公平原则拟定。非银行支付机构应当保障用户资金安全和信息安全，不得将相关核心业务和技术服务委托第三方处理；妥善保存用户资料和交易记录，建立有效的调查制度，加强风险管理；采取有效措施保障支付账户安全，防范支付账户被用于非法集资、电信网络诈骗、洗钱、赌博等违法犯罪活动。

明确监管职责和法律责任。规定非银行支付机构的监督管理应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，围绕服务实体经济，统筹发展和安全，维护公平竞争秩序来展开。进一步明确中国人民银行的监管职责、监管措施及风险处置措施等，地方人民政府要配合中国人民银行做好风险处置工作。同时，《条例》还规定了违法行为的法律责任。

综合来看，《条例》的大部分内容都是著眼于落实中央金融工作会议精神，贯彻了“支付为民”理念，将防范化解风险、保护用户合法权益视为重中之重，加强了对支付机构功能定位和发展的指引，进一步厘清了支付产业各方权利义务和责任边界，赋予监管部门依法行政的权力，同时对于行业发展的重点热点问题也作出了权威回应。

移动支付为大湾区“一小时生活圈”

提供便捷服务

目前，无论从市场规模还是服务质量来看，我国非银行支付业务在国际上处于领先地位。在金融业扩大对外开放的进程中，个别头部机构利用在国内市场形成的能力与经验已经成功走出国门参与国际竞争，为境内外消费提供安全、便捷、高效的支付服务。

香港曾是全球最早推动电子货币的地区之一。1997年，一张集交通、餐饮、购物、服务等功能于一体的“八达通”卡正式推出。这张卡片业务覆盖香港街市绝大多数零售场所，几乎满足了当地民众所有日常消费的支付需求。

相比内地，移动支付在香港起步较晚。在内地移动支付业务如火如荼走过多年之后，香港民众直至2015年左右才开始接触移动支付。从历史角度来看，两地的用户体验存在不同。因为内地跳过了香港在许多年前就培养起来且延续至今的信用卡支付阶段，直接从现金支付进入了移动支付，加之香港线下市场非常发达，民众可以便利地使用现金购买所需物品，所以香港特殊的商业环境自然令移动支付的吸引力减弱。此外，香港民众对使用移动支付需绑定个人数据等隐私信息的安全顾虑也是推行移动支付的难点之一。因此，移动支付在香港从起步到发展，需要经历一个民众支付心理和消费习惯的转变、培养过程。

近年来，中国人民银行高度重视并积极落实中央关于粤港澳大湾区建设的决策部署，积极落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》有关共同推动大湾区电子支付系统互联互通的工作要求，鼓励和支持商业银行、支付机构、银联、网联等市场参与主体积极参与粤港澳大湾区支付环境建设，取得良好进展。

2018年9月，中国人民银行和港澳特区政府金融监管部门共同推动了试点工作，对接了内地与港澳的身份认证和监管政策，使香港用户可以在内地通过移动支付以港币结算进行消费。由此，港澳银联“云闪付APP”率先实现了内地与港澳跨境移动支付的双向互联互通，进一步丰富了港澳居民的跨境移动支付选择，为粤港澳大湾区“一小时生活圈”提供便捷服务。此后，微信（香港）电子钱包、支付宝（香港）电子钱包也相继上线，并实现了与内地的跨境联通。香港还启动了突破性的跨平台快速支付系统——“转数快”，它以7×24小时的全天候运作，接通了不同移动支付工具，如微信、支付宝与银行之间的转账服务，并可支持港元和人民币两种货币，是全球独一无二的小额实时支付平台。

时至今日，香港本地、内地和海外的各类主要移动支付工具在香港已覆盖了衣食住行、休闲娱乐、公共事业、生活缴费等社会生活的诸多方面。这些举措是中央与港澳金融监管部门在确保金融安全的前提下，推动普惠和鼓励创新的成果，是内地金融科技与香港传统金融优势互补、互惠共赢的合作典范。这不仅为两地零售支付业带来新机遇、为香港民众提供更方便的支付新体验，而且标志著组成香港金融基建核心部分的支付系统进入了创新发展的新纪元。

（本文发布于《紫荆》杂志2024年3月号，作者系国家部委研究员）