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冯泽华 | 广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心副主任

袁   荃 | 西南政法大学经济法学院法律硕士

王   喆 | 福建外语外贸学院讲师

在「一国两制」新形势下，爱国者治港、治澳的良好氛围业已形成。港澳地区全国人大代表在粤港澳大湾区规则衔接中扮演著桥梁纽带者、参与决策者、监督者等角色，积极发挥著连接内地与港澳两地民意的作用，是粤港澳大湾区建设的「中流砥柱」。

近年来，中共中央、国务院相继印发的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》明确将「推进规则衔接」作为粤港澳大湾区建设的重要方向。作为粤港澳大湾区建设的重要亲历者、参与者和见证者，港澳地区的全国人大代表将发挥越来越重要的作用。然而，学界较少讨论港澳地区全国人大代表在粤港澳大湾区建设尤其是规则衔接中的角色与作用。为此，本文认为有必要结合「一国两制」新形势，阐释港澳地区全国人大代表应如何发挥独特作用。鉴于角色与作用在行文论述上往往交叉性强，本文并不严格区分角色与作用的差异性，主要是从港澳地区全国人大代表在粤港澳大湾区规则衔接中的角色出发，论证这一角色如何发挥重大作用，进而推动港澳融入国家发展大局。 

港澳地区的全国人大代表除了在特别行政区依法履职外，还应依据《宪法》以及《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等积极履职。在「一国两制」新形势下，爱国者治港、治澳的良好氛围业已形成。港澳地区全国人大代表在日常履职过程中，积极发挥连接内地与港澳两地民意的作用，是粤港澳大湾区建设的「中流砥柱」。

桥梁纽带者

在两会期间，港澳地区全国人大代表的主要职能是代表港澳居民参政议政，商讨及处理国家大事等。港澳地区全国人大代表可以提交与国家大事有关的议案，但不能提交在港澳高度自治范围内的相关议案。在两会闭会期间，港澳地区全国人大代表需要积极听取及收集民意。作为行政长官选举委员会的成员，港澳地区全国人大代表与其他选委会成员一道，投票选出特别行政区行政长官。管见以为，港澳地区全国人大代表可在以下方面从更高层次发挥桥梁作用。 

首先，港澳地区全国人大代表应充分发挥主观能动性，加强与特别行政区居民的联系，听取他们的诉求及对港澳融入国家发展大局的意见，积极发挥在最高国家权力机关中代表港澳民意的桥梁作用。港人治港，澳人治澳，是「一国两制」伟大战略的重要组成部分。作为自身生活的亲历者，港澳同胞对自身的生活与发展有著更为微观细致的独到见解，而这些见解在国家大政方针的制定中亦有著举足轻重的地位。因而港澳地区全国人大代表应当更加心系港澳同胞，为港澳同胞谋福祉，充分发挥桥梁作用，传达港澳地区民众的心愿与意见，并使其体现在每一个与港澳特区密切相关的国家政策中，如此可稳步提高港澳同胞的幸福感、参与感，亦可促进港澳地区更主动、快速、稳定地融入国家发展大局之中。 

其次，港澳地区全国人大代表可在日常工作中创造条件，让三地各行各业的居民加强合作。香港在航空、贸易、金融、航运等方面拥有傲视寰球的地位，与英语系国家有著密切的联系，是世界信息交流的前端。澳门则在金融、博彩、物流和旅游等领域有著突出的优势。世界上超过2.3亿人的母语为葡萄牙语，这是一片我国涉足未深的蓝海市场，因而类似于香港与英语系国家交流有著相近法制等方面的优势，澳门亦有著中国与葡语国家之间合作平台建设的优势与定位。珠三角地区制造业蓬勃发展，素有「世界工厂」之称，其借助与港澳融合发展，取长补短，将进一步深入推动创新驱动发展战略，逐步发展成世界先进制造业中心，并培育数字经济新动能，更好参与全球产业分工和日益复杂的国际竞争。从上述内容不难看出，三地有著各自独特的定位，促进三地深入合作，俾收取长补短之实效，且避免了高度同质化发展可能产生的恶性竞争，实为明智之选。 

最后，港澳地区全国人大代表或可与广东省全国人大代表合力，加强彼此间的交流，使粤港澳大湾区规则衔接更为通畅。众所周知，大湾区有著三法域、三关税区、三货币的举世罕见格局，在这其中，规则衔接是粤港澳大湾区建设的重要一环。在我国的宪法视野下，全国各级人民代表大会是立法机关，易言之，是狭义上的规则制定机关。人大代表作为人民代表大会的最小组成部分，有著建言献策、促进合理提议制度化的权利与职责。三地的规则衔接需共同完成，个中利益协调需三方通过深入磋商方能达到预期效果，此时，便亟待港澳地区全国人大代表与广东省全国人大代表形成合力，就粤港澳三地之间的规则衔接问题积极献言献策。具言之，港澳地区全国人大代表可在广东省人大常委会的协调与广东省全国人大代表的陪同下，对珠三角九市进行实地考察。反之，广东省全国人大代表亦可前往港澳特别行政区考察，再通过会议等方式，与港澳地区全国人大代表就三地的现实痛点进行审视、协商，最终权衡出合理的解决方案，并进行提案，从而以制度的形式落实下来。

 参与决策者 

全国人大代表的重要职能之一是参与国家大政方针的决策。全国人大依法行使职权，讨论和决定国家的重大事项，均离不开代表的积极参与。在某种程度上，全国人大决策的科学化、民主化水平，端赖全国人大代表参与决策的程度和能力。粤港澳大湾区作为近年来推动港澳融入国家发展大局的重大措施，亦是中国经济内循环与外循环的对接与结合区，具体到制度层面的粤港澳大湾区的规则衔接，更是离不开参与规则制定的港澳地区全国人大代表。 

首先，从规范层面出发，港澳地区全国人大代表可以依法参与国家事务管理，吸纳港澳居民民意。根据基本法的规定，特区居民享有参与国家事务管理的权利，因此港澳地区全国人大代表提出议案是人民主权原则的重要体现，具体体现在以下两个方面：第一，港澳地区全国人大代表可以依据宪法和组织法的规定享有提出议案等权利，同时承担与原选举单位和人民群众保持密切联系、听取和反映人民的意见和要求的义务。第二，港澳地区全国人大代表团可以审议议案，在参与国家事务管理中也发挥著重要作用，其中在修改基本法程序中扮演著尤为独特的宪制角色。基本法的修改议案需要港澳地区全国人大代表三分之二以上、立法会全体议员三分之二以上及特别行政区长官同意之后，交由全国人大代表大会才可以向全国人大提出。 

其次，从全国人民根本利益的视角出发，围绕人民所聚焦的热点、难点问题，积极向中央及有关部门提出议案和建议、批评、意见，是全国人大代表参与决策的重要内容，港澳地区全国人大代表亦不例外。当有关部门经过慎重研判后，认为港澳地区全国人大代表的提案可行，便会与该代表联系沟通，跟进后续事宜。回首过去，无论是每年的两会期间，抑或日常的生活中，港澳地区全国人大代表均积极将有助于港澳融入国家发展大局的提案上交至有关部门。这些代表具有丰富的市场经济经验，了解资本主义的社会形态，对于处理内地与港澳之间的关系提出了许多建议。聚焦至近几年，港澳地区全国人大代表与广东省全国人大代表在两会期间就大湾区规则衔接工作进行了多次讨论，部分代表还向大会提交了切实可行的提案，不少提案业已获得采纳并得到落实，取得了良好的效果。香港全国人大代表郑耀棠于2020年向两会提交的「大湾区拨地予港建新社区」提案即被广东有关部门采纳，并正在积极落实中；香港全国人大代表陈曼琪于2020年向两会提交的「在香港设立特区维护国家安全委员会」提案已成为现实。新冠疫情期间，4名澳门全国人大代表在两会期间向中央建议分阶段恢复澳门与内地通关。见诸报端的例子多不胜数，并有望对粤港澳大湾区的规则衔接工作产生积极影响。上述例子充分表明中央及有关部门高度重视港澳地区全国人大代表的建议，所以港澳地区全国人大代表应当鼓足干劲，积极作为，汇聚智慧，献言献策。 

最后，具体到制度层面的大湾区规则衔接中，大湾区的建设目前正处于自下而上的技术创新与自上而下的制度创新相结合的关键阶段。就前者而言，乃属市场这只无形的手所掌控的范围，出于服务型政府的定位考量；而后者则不同，是国家各级权力机关尤其是人大代表大有作为的领域。此外，众所周知，良好的制度环境创造良好的技术创新环境和营商环境。唯有良好的制度环境，才能吸引并留住世界范围内的优秀人才，所以前者是后者的前置条件。一言蔽之，在粤港澳大湾区三关税区、三法域、三货币的复杂格局中，规则如何衔接是亟需解决的痛点问题，亦是牵一发而动全身的关键问题。处理得当，最直接的益处便是能促进劳动力、资本、知识、技术、管理和数据等生产要素在三地之间畅通无阻地快速流通，更好地促进经济增长，反之则会使得生产要素流通时受阻。  

监督者  

全国人大代表的代表性是广泛的，但为了便于管理，其产生、监督、履职和任免等工作又必然依赖于某个选举单位或者选区。在这样的人大代表选举制度逻辑的指引下，港澳地区全国人大代表并不只是港澳同胞的代表，在大湾区建设的背景下，中央和广东省可创造有利条件，让港澳地区全国人大代表亦可在广东省履职，共同参与粤港澳大湾区规则衔接的监督工作。 

在「一国两制」的安排下，港澳地区全国人大代表在广东省直接履职并参与大湾区规则衔接的工作缺乏相关的制度安排。与教育、医疗和住房等民生事项可局限于特定的行政区不同，大湾区规则衔接必然需要多方的合作方能实现。然而，三地的规则制度各不相同，既不能完全采用内地的规则标准、也不能完全适用港澳的规则标准，因此对接起来有很大难度。同时，当前大湾区规则衔接工作主要呈现出单向开放的状态，即主要由广东省的规则对接港澳地区相关规则，换言之，对照港澳地区的国际化规则，结合珠三角九市的实际情况，创设或者变通有利于港澳融入大湾区建设的规则，这些规则也主要在珠三角九市实施。此种单向开放的规则衔接思路也得到了中央及相关部门的认可，例如，为吸引港澳高层次人才往珠三角九市发展，财政部、税务总局颁布港澳高层次人才可在粤港澳大湾区内地城市享有个人所得税的优惠待遇的相关政策。 

在实践中，三地政府签署的区域行政协议是比较有效实现大湾区规则衔接的方式，因此大湾区的规则衔接主要由行政机关负责。其行使的是一种国家权力，必然需要接受国家权力机关以及人大代表的监督。由于这一工作的特殊性，又必然需要与广东省全国人大代表合力，共同就广东省的大湾区规则衔接实现全方位的监督。港澳地区全国人大代表可在广东省人民代表大会常务委员会的协调下，前往广东省的行政机关、司法机关等进行调研，检视广东方面在大湾区规则衔接中面临的具体问题，并结合港澳地区实际提供若干建议。广东省政府亦可向港澳地区全国人大代表提供关于大湾区规则衔接的有关情况。港澳地区全国人大代表也可与广东省全国人大代表在日常工作中建立密切的对接机制，通过茶话会、座谈会、磋商会等各种形式加强交流，分享彼此对大湾区规则衔接工作的看法。前述的各种支持型监督行为，需要粤港澳三地的主流媒体加以正面报导，这有助于提升港澳地区全国人大代表的社会认可度，增强其在港澳地区履职的威信。

本文发表于《紫荆论坛》2024年1-2月号