文｜香港特别行政区政府保安局局长 邓炳强

香港特区政府保安局1月30日公布基本法第二十三条立法公众咨询文件，并正式展开为期一个月的公众咨询。本刊邀请保安局局长邓炳强，结合立法的四个原则，通过详细解读咨询文件具体条文，向读者介绍二十三条立法中五大类危害国家安全的行为和活动的设立原因、应用范围。他更特别指出，建议条例只会影响那些危害国家安全的人，市民不会受影响，亦无须担心误堕法网。

特区政府早前已就基本法第二十三条立法进行公众咨询，咨询期已于2月28日结束。我想介绍立法背后的原则和立法建议的内容，让大家正确理解立法的目的。

从四个原则理解立法目的

必须尽早完成基本法第二十三条立法的宪制责任。基本法第二十三条用的字眼是“香港特别行政区应自行立法”，故此，立法不单是授权，更是香港的宪制责任。事实上，全国人大“5.28决定”第三条和香港国安法第七条已经清晰无误地重申及要求香港应“尽早完成”基本法规定的维护国家安全立法的宪制责任。

基本法第二十三条立法亦确实有实际需要。香港曾有国家安全受严重威胁的经历，尤其是2019年港版“颜色革命”所带来难以忍受的惨痛经历，大家应该历历在目。国际形势千变万化，危害国家安全的风险其实每日都存在，一些敌对势力仍然虎视眈眈，所以我们需要尽快就基本法第二十三条立法。社会各界亦已有很强的共识，早一日完成立法，就少一日的国家安全风险。

必须同时全面准确落实全国人大“5.28决定”和香港国安法的要求。基本法第二十三条立法需要同时全面落实“5.28决定”及香港国安法所规定的宪制责任及义务，并做到与香港国安法衔接、兼容和互补，形成一个完善有效维护国家安全的法律体系。除了立法禁止危害国家安全的行为以外，也需要提供机制和优化程序，包括完善执法权力及完善诉讼程序。

必须按照香港实际情况及借鉴外国经验，制定有效及具前瞻性的维护国家安全法律。根据国际法及国际惯例，维护国家安全是所有主权国家的固有权利。每个国家都必然会制定维护国家安全法律，而往往相关的法律不止一部：美国最少有21部，英国最少有14部，澳洲最少有4部等。

必须按适用于香港的国际标准保障人权自由及坚持法治原则。香港国安法第四条强调维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港居民根据基本法及《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定，保障香港居民和在香港的其他人享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的基本权利和自由。特区政府立法时，必定依照国际标准保障人权自由。

此外，香港国安法第五条亦规定，防范、制止和惩治危害国家安全罪行，应当坚持法治原则。立法建议会精准针对危害国家安全的行为。大家无需担忧会误堕法网。 大家亦应紧记基本法、香港国安法及《香港人权法案条例》都保障面对刑事指控的人有权接受司法机关的公平审讯。

从立法建议本身理解立法目的

咨询文件共9章。第1及2章阐述香港特区维护国家安全的宪制责任、香港特区面对的国家安全风险和立法的必要性，并解释基本法第二十三条立法的原则、考虑因素和研究方法。我们亦于有关章节建议订立一条全新的《维护国家安全条例》，全方位应对香港特区现在和未来可能出现的危害国家安全风险，以及全面落实基本法第二十三条、“5.28决定”及香港国安法所规定的宪制责任及义务。

第3至7章就罪行方面提出建议，香港国安法订立的罪行已直接涵盖了基本法第二十三条规定的分裂国家和颠覆中央人民政府两类行为。因此特区无需再就此两类行为进行本地立法，但特区仍有责任立法禁止其他危害国家安全的行为和活动。该些章节涵盖五大类危害国家安全的行为和活动，大部分建议是完善现行法律。此外，我们亦建议按香港特区实际情况和需要，新增一些罪行，以有效防范、制止和惩治各类危害国家安全的行为和活动。很多外国维护国家安全法律亦有涵盖类似罪行。该5章涵盖的罪行类别包括：

叛国及相关行为（第3章）。我们的建议是完善现行《刑事罪行条例》第I、第II部及普通法。完善的范围包括将不合时宜的部份删除或修订(例如女皇陛下的提述)，及类似美国、澳洲、纽西兰、加拿大和新加坡有关法例的做法，将普通法下的“隐匿叛国”罪编篡为成文法则，纳入建议《条例》，令大家更清楚地了解该罪行元素。

叛乱、煽惑叛变及离叛，以及具煽动意图的行为（第4章）。我们的建议是完善现行《刑事罪行条例》第II部，将这些罪行纳入建议《条例》。完善的范围包括调整“煽惑离叛”罪涵盖的煽惑对象，由只涵盖煽惑警务人员和辅助警察队成员，以及政府飞行服务队成员，扩阔到咨询文件第5.10段所提到的公职人员（包括负责制订及执行政策、维持公共秩序、管理公共财政，以及维护司法公正的公职人员等)。

同时，我们亦建议效仿其他国家的法律，引入“叛乱”罪，处理危害国家主权、统一或领土完整或香港特区整体的公共安全的“暴动”行为，或属一个中国内的严重内乱甚至武装冲突。

窃取国家机密及间谍行为（第5章）。我们认为有需要明确定义“国家秘密”，经参考国家相关法律，我们建议就“国家秘密”作详细定义，只有在同时满足3个条件之下，达到“3连中”，才会有机会违法：一是在没有合法权限下作出披露；二是相当可能会危害国家安全；三是有关资料符合咨询文件第5.8段所列出的7个领域的资料，例如：国家或香港特区经济和社会发展；国家或香港特区事务的重大决策；或国防建设或武装力量。此外，该人需要有犯罪意图，例如明知有关资讯是国家秘密。

就“间谍活动”，我们建议完善现行《官方机密条例》中有关间谍的罪行，以涵盖现代的间谍活动(例如透过电子或遥距方式(例如无人机)进入禁地；境外势力透过策动其境内代理人发布虚假或误导讯息，借此干预香港特区的事务)。

危害国家安全的破坏等活动（第6章）。参考外国与危害国家安全的破坏行为，我们建议于《条例》中新增此类罪行，以禁止涉及破坏或削弱公共基础设施的严重行为，或者是在没有合法权限下就电脑或电子系统作出危害国家安全的作为。这些行为均会对国家安全构成非常严重的威胁，必须予以禁止。

境外干预及从事危害国家安全的活动组织（第7章）。就禁止境外干预方面，英国、澳洲和新加坡亦订有此类的罪行。我们建议新增“境外干预”罪，禁止任何人配合境外势力透过不当手段，意图影响中央人民政府和特区政府制订或执行政策或措施、立法会和法院履行职能、以及干预香港特区的选举等。建议罪行的目的是防范境外势力不当地干预国家或香港特区的事务。

“境外干预”罪亦是只有在同时满足3个条件之下，达到“3连中”，才会有机会违法：一是配合境外势力；二是使用不当手段，例如明知而作出关键失实陈述、使用暴力、威胁使任何人的财产或名誉受损；三是意图带来干预效果，例如影响政府、立法会或法院履行职能，以及干预香港特区的选举。

就规管组织方面，我们认为现行《社团条例》下基于维护国家安全所需可禁止社团运作的机制已曾经运用并证实有效。故此，我们建议保留大部分相关条文，并把基于维护国家安全所需而禁止社团运作的条文放入新条例里面。

为更好防范和制止透过成立现行《社团条例》不适用的组织以危害国家安全，我们建议将这些组织纳入建议《条例》的管辖范围，在涉及维护国家安全的情况下适用，而不是修订适用于该些组织的所有现行相关法律。有关建议只是扩阔《社团条例》有关规定的应用范围，而没有改变现行《社团条例》的相关规定，例如《社团条例》下“政治性团体”(即是指政党，或主要功能是为参加选举的候选人宣传或作准备的组织)和“外国政治性组织”(例如外国政府、政党或其代理人)的定义，第二十三条立法前、立法后是没有分别的。而禁止组织运作的权力亦都保持不变。

换句话说，如立法前某团体并非“政治性团体”，在立法之后它依然不会是“政治性团体”。

第8章建议就上述某些罪行订立相称的域外效力，当中充分考虑了国际法原则及国际惯例、香港国安法罪行域外效力的规定、香港特区现行法律的规定，以及其他国家的现行做法。

第9章提出了办理国安案件经验所揭示的短板和不足，例如48小时的羁留时间，相对于英国的14日及新加坡的2年而言，实在不足。特别在复杂的国安案件中，警方需要较长时间调查国家安全相关犯罪案件，因为这些罪行很多时候都以很隐密的方式进行，并与境外势力有关。如果让他们担保，他们可能会逃跑、潜逃或通知同谋，因此可能出现很多潜逃人士。

我想特别指出，除非某人有犯罪意图，否则无人会因为基本法第二十三条立法而被检控。建议条例只会影响那些危害国家安全的人。市民不会受影响，亦无须担心。

（本文发布于《紫荆》杂志2024年3月号，标题为编者所拟）