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叶文祺 | 团结香港基金副总裁 

梁跃昊 | 团结香港基金土地及房屋研究主管

香港土地及房屋状况长期困于「住得细」「造得少」「估得低」三大困境之中。《行政长官2023年施政报告》中提出，「全力提量、提速、提效、提质，推高首五年供应量，缩短公屋轮候时间」。过去一年里，特区政府就解决香港土地房屋问题拿出了坚实的决心和长足的规划，将工作重点主要放在「量」的方面，并且已取得一定成果。不论是短中期的5年期供应，或是长远的10年期供应，数字均有所增加。随着特区政府有望超额完成《长远房屋策略》中所预计的需求量，加上公屋轮候时间趋于回落，未来政府工作的重点可从「量」逐渐过渡至「质」，乘胜追击。

回顾2023年，特区政府在土地房屋政策上著墨甚多，除了巩固和拓展现有的施政基础，也有部分应对社会变化的新策略。笔者乐见当中有不少政策回应了「团结香港基金」（以下简称「基金会」）一直以来的倡议，除了大力追赶多年造地步伐落后的问题，过往房屋供应落后的趋势也开始逆转。然而，面对近月楼市进入调整期，坊间难免出现各种声音，考验特区政府的政策定力。在新的一年里，政府更应展示稳定供应的决心，继续迈向建设「宜居香港」的目标。

提速提量展成果 造地建屋见曙光

土地房屋短缺是香港的「老大难」问题，其症结在于造地需时甚久，导致供不应求。以往，大型发展项目如填海及新发展区的建设，由前期规划到首批「熟地」供应，一般需时十数年，而这尚未计及楼宇建设的时间。因此，2023年通过的「精简发展程序修例建议」是一个重要的里程碑，当中的各项措施对加快土地供应将起到关键作用，一般项目由「生地」变成可建屋「熟地」的时间，将由原来的至少6年减至4年，新发展区等大规模项目的土地供应时间则由之前的13年大幅减至7年。此举正是走在解决土地房屋问题的正确轨道上，既回应了社会对加快土地供应工作的迫切希望，亦是基金会倡议工作的成果。 

经过特区政府多年来的努力，香港即将踏入土地房屋的「收成期」。正如《行政长官2023年施政报告》中指出，特区政府已觅得足够土地，用于在未来十年兴建约41万个公营房屋单位，超额约10万个单位。随著未来数年公营房屋供应数量的陆续增加，公屋轮候册上积累的申请队伍将会被有效消化，同时公屋轮候时间也已经成功「封顶」，由高峰期的大约6 年，回落至5.6 年，扭转了多年上升走势。以上成果均大大增加了社会对政府实现《长远房屋策略》十年供应目标的信心，也重燃市民对土地房屋问题能够得到解决的希望。 

要面对按时落实如此大量房屋单位供应的压力，特区政府2023年重新引入市场力量参与建设，提出名为「乐建居」的「私人兴建资助出售房屋先导计划」政策框架，与基金会所倡议的方向一致。「乐建居」的私人参与形式有两种：第一种为「公开招标形式」，即由政府推出土地，由私人发展商投标兴建资助出售房屋单位；第二种为「私人土地形式」，即由政府提供优惠地价安排，鼓励私人发展商主动申请改划其拥有的土地，以兴建资助出售房屋。此举将可在特区政府的土地储备之外开拓更多额外的建设用地，其潜在单位供应可进一步改善未来房屋供应前景。

私楼地皮频流标 「辣招」调整遇两难

然而，香港土地拍卖市场在过去一年面对不少困难，更成为流标次数最多的一年。在推出招标的12幅土地当中，有6幅流标；除此之外，更有部分地皮录得「零入标」。这一现状源于特区政府和发展商估价时的不同考量。特区政府招标卖地是以当时市况订定底价，但发展商投标的时候是看楼价的未来走势，而不是看现时情况。由于面对利率高企及楼市下行等因素，发展商难免取态保守，以预留弹性应对未来楼盘推售时的各类潜在市况。故此，在大环境影响下，特区政府可采取的措施其实不多。笔者建议其中一个方向是从拆细地皮入手，在可行的情况下让总投资额及风险降低，吸引更多发展商参与。 

另外，面对各界呼声，特区政府一如预期在2023年提出了「减辣」措施，包括缩短额外印花税适用年期、降低买家印花税和新住宅从价印花税，以及对外来人才的置业印花税实施「先免后征」，积极回应了市场最新变化和预期。笔者对此表示欢迎，因为此举除了可以增强楼市的承接力及流动性、缓解现时楼市「冰封」状况及盘活「换楼链」外，也能够便利市民因应需要，改善生活质素。同时，此举也向外地人才发出鼓励他们在香港落地生根的积极讯息，对本港「抢人才」有着正面的推动作用。 

然而，正如特区政府表示，「减辣」是一个中间落墨、平衡各方利益的决定，其背后所反映出的是香港私楼市场的两难矛盾局面。私楼既是一种投资工具，同时也可用于满足业主的自住需求。投资者固然希望全面「撤辣」，从而降低投资收租的成本；惟用家则不希望「撤辣」，以保障他们的自住需要能够被优先照顾。加上香港约有一半家庭是业主，另一半则是租户，任何措施都难免「顺得哥情失嫂意」。因此，笔者建议特区政府在现时的私楼市场之外，应该着力长远部署，建立一个分割的「永久居民市场」。这个市场包括出售公屋、绿置居、居屋和「港人首置上车盘」，单位可在毋须补价下转让，惟只能卖给香港永久居民，从而照顾港人的自住需求；至于现时的私楼市场可维持不变，继续向包括来港居民及投资者在内的所有人开放，其价格波幅将不影响民生。

外地经验可借镜 分割市场解困局

事实上，毗邻香港的新加坡也有类似「永久居民市场」的政策。早在上世纪60年代初期，新加坡便把自置居所列为国家目标，并自此致力于鼓励市民自置居所。据新加坡政府所述，自置居所可令每一个市民充满自豪感以及对国家产生归属感。基于这些理由，新加坡的公共房屋政策一直建基于透过鼓励新加坡公民自置居所而不是租住房屋，促使他们在国家落地生根。因此，新加坡的公营房屋政策是以置业为主导，所组成的公营房屋市场和私人房屋市场完全分隔。绝大部分新加坡公民都能用可负担的价钱购买由政府兴建的「组屋」，日后亦可按照家庭需要在公营房屋市场自由转让及购买新单位。目前，新加坡大约有八成人口居住在政府提供的约110万个「组屋」单位之内，当中约九成是业主，剩余一成是租户。整体而言，新加坡有超过九成人口拥有自置物业。 

在以置业为主导的公营房屋政策下，新加坡人民可在各项财政资助计划的帮助下购置房屋，而新加坡政府更会向低收入住户发放特别政府津贴，协助该等住户达致自置居所的目标。至于获大量补贴的公屋单位，新加坡政府认为此类单位应该只作为收入极低人士的住屋选择。新加坡政府已订立严格的资格规定，保证仅会向真正有需要的人士提供公屋单位，而单位的标准租用期一般为两年。把租用期定为两年而不是让租户拥有终身租住权的安排，令当局可定期检视租户是否满足继续在其租用单位居住的条件。一般来说，收入超过上限的家庭必须迁出，并要考虑其他住屋选择。尽管如此，对于要求给予更多时间购置单位的相对较高收入家庭，当局会考虑把该等家庭的租约延长一个租用期，但有关家庭需要缴付与其收入挂钩的相对较高租金。

因地制宜续优化 乘胜追击再提质

参考新加坡的经验及考虑到香港的实况，除了以上提及的放宽转让限制，香港的房屋政策仍有优化的空间。要在香港实行「永久居民市场」及让其有足够吸引力，市场中的单位必须可让市民过着舒适及体面的生活，这亦意味着公营房屋在质素和面积方面均需要得到提升。目前，特区政府的重点主要放在「量」的方面，并且已取得一定成果。不论是短中期的5年期供应，或是长远的10年期供应，数字均有所增加。随着特区政府有望超额完成《长远房屋策略》中所预计的需求量，加上公屋轮候时间趋于回落，则政府未来工作重点可从「量」逐渐过渡至「质」。 

首先，公屋和资助出售房屋的比例可因应未来供需关系而发生变化，由现时的7:3逐步调整，以提供更多资助出售房屋，令公屋住户能够在房屋阶梯上得到更多向上流动的机会。这批住户须同时交还其居住的公屋单位，加快流转，让其他公屋申请者如㓥房住户等群体的需求能够在现有公屋存量中得到解决，充分善用公共资源。 

其次是改善居住空间。据2021年人口普查数据显示，本港家庭住户的人均居所楼面面积中位数约为172平方呎。笔者建议特区政府可通过公营房屋起示范作用，从较后年期建成的单位开始提升单位面积，从而达至《香港2030＋》规划策略最终报告中提到的人均居住面积215至237平方呎之目标。 

笔者也留意到，市场上有声音表示，「永久居民市场」的目标对象与私楼客源重叠，与私楼构成直接竞争。他们认为政策目标对象虽然在楼价高企时面临置业困难，但随著楼市下行，该群体已经有条件在私人市场置业，因此质疑「永久居民市场」的社会功能及其存在的必要性。客观而论，虽然香港楼价有所回落，但仍然处于全球最难负担水平。根据国际调查机构Demographia于2022年发表的报告，香港楼价中位数对家庭入息中位数比率高达18.8倍，相当于不吃不喝18.8年方能置业。据调查指出，如楼价对收入比率高于5.1倍，该地楼价标准已属于严重负担不起的水平。「永久居民市场」的用意，是要重建置业阶梯，为不同收入的市民提供置业机会，重燃市民的置业希望。因此，即使近月楼价回软导致私楼需求下降，楼价与市民负担能力脱节的情况并未有根本性的改变，「永久居民市场」仍然有存在的必要。

结语

总括而言，特区政府在2023年打下了坚实基础，并在化解「住房难」问题上取得了阶段性成果。随著解困曙光渐现，特区政府有「底气」可采取更具前瞻性的策略，为未来及早策划。笔者期望特区政府在2024年再接再厉，并如习近平总书记所寄语，以普通市民的期盼作为施政的最大追求，让「生活变得更好」「房子住得更宽敞一些」。虽然前路仍然漫长，但只要特区政府拿出更果敢的魄力、更有效的举措，破难而进，只要社会各界定下明确目标、保持方向坚定，笔者相信香港定能一步一脚印，建立稳健基础，成为一个更宜居的城市。

本文发表于《紫荆论坛》2024年1-2月号