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刘澜昌 | 紫荆研究院研究员、凤凰卫视高级政治顾问
香港长期陷于土地严重不足、楼价飞涨至全球之首的困局之中。工薪阶层「望房兴叹」、「㓥房」问题难以根除。「高地价、高楼价、高租金」一直严重窒碍香港经济的发展,更遑论发展新产业。然而,香港土地房屋问题涉及社会各方各面,利益固化严重,想要得到良好解决,便不能仅是「头痛医头,脚痛医脚」,「宏观决策」和「顶层设计」才是真正出路。抛弃港英时期旧思维,借鉴内地做法和经验,建立港式「发改委」,或许是实现新发展的一条新路。
香港须加强「宏观决策」和「顶层设计」
香港现今正处于一个发展的重要时刻,土地以及房屋问题是症结所在,制约了其他所有领域的发展。这本已是共识,也是回归26年来得出的经验教训。当下,发展创科产业、实现再工业化、建设国际教育中心,都被土地房屋问题所制约。举一个很简单的例子,想要广招留学生,但是没有土地建宿舍,这也就是一句空话。然而,每到改革的节骨眼,反对的声音就出现。
此前,香港某财经报纸连续发布两篇社论,敦促当局终止「明日大屿」计划。写了第一篇之后,嫌政府「不为所动」,又来第二篇,声称「继续斥巨资投入明日大屿填海建人工岛,所产生的难题势必愈来愈严峻」,更夸张指「财赤噩梦恐怕往后数年也萦回不去,要是墨守成规不谋应变,待至病入膏肓,随时返魂乏术,俨然堕进无法自拔的万丈深渊。事实上,「财赤」不过是借口,实质上还是要造成土地房屋供不应求长期存在的态势,保护既得利益。
笔者不禁记起国家主席习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会上发表重要讲话时曾强调,「中央全力支持积极稳妥推进改革,破除利益固化藩篱,充分释放香港社会蕴藏的巨大创造力和发展活力」。问题是,每每到了香港发展的关键时刻,香港的既得利益阶层就非常顽固地冒头,极力维护既有利益而罔顾香港的整体利益。一些似是而非的混乱思想也纷纷出笼,严峻地考验特区政府的远见和定力。
现时,发展局局长宁汉豪给出了正面回应。她表示,北部都会区和交椅洲人工岛两个项目,政府都有决心推进。交椅洲人工岛专案目前处于工程设计阶段,预计明年年底开始填海。宁汉豪还说到:不想「地到用时方恨少」。事实上,政府在北部已收回约109公顷土地,即涉及约1,173万平方呎、1,690幅私人土地,预计收地金额涉资约149亿港元。笔者认为,交椅洲填海是土地增量,是财富的增加,新界北部土地作为土地存量的用途改变而没有增加。如果只是围绕土地存量进行规划,那么占香港土地总储备量百分之四十的郊野公园的边陲地带,是否可以考虑?
客观而言,目前政府在与「利益固化」问题的博弈中,往往处于弱势地位,这固然受到内外经济环境的左右,同时也与香港从前受港英政府影响,延续了旧体制和施政理念的弱点与短板有关。「小政府大市场」「积极不干预」等理念,还在左右现时政府的决策。故此,政府在宏观决策和顶层设计方面,明显存在缺陷。然而目前的问题是,全球经济和国家发展已到了一个全新的时代,「自动波的发展」必然只是随波逐流,落后于形势。香港需要变革,必然要加强宏观决策和顶层设计。那么,体制上如何配合?在此背景下,「港式发改委」的建立便呼之欲出。这也是有助于政府决策有力,化解利益固化藩篱的一个途径。
填海造地计划背后的香港土地利益博弈
当下,香港经济处于一个低潮期,问题是接下来应如何应对。因为楼市不好,政府已经大幅减少卖地,于是有声音要求「搁置『明日大屿』计划」。「搁置」背后的原因与以往别无二致,还是香港地产商极力试图维护香港土地和房屋「长期短缺,供不应求」的态势,挺住略有下滑的楼价,还要力求形成新一波楼价大跃升的高潮。特区政府已经批准了六万宗人才计划申请个案,连同新引进人才的家属,新的住房「刚需」已经到来。于是,大的地产集团不需要新的投资,仅凭原来拥有的房屋和既有的土地储备,就可以使财富迎来又一波膨胀。可是,楼价全球最高的代价,则要由香港社会和市民大众承受。
有声音也说,现时政府宣告停止卖地,令人联想起2002年为楼市止泻的「孙九招」,当时楼价急挫五成以上,负资产及破产人数大增,时任房屋及规划地政局局长的孙明扬取消土地拍卖,并且结束居屋计划等。「孙九招」有没有矫枉过正,迄今仍莫衷一是。除此之外,「八万五建屋计划」至今也大有讨论的空间。只是非常残酷的现实是,由于营造生地不力,香港至今一直陷于土地严重不足、楼价飞涨至全球之首的困局之中。不但一般工薪阶层「望房兴叹」,中央也发声要求解决「㓥房」困局。实际上,「高地价、高楼价、高租金」一直严重窒碍香港经济的发展,更遑论发展创新科技产业。
故笔者认为,已经成为交椅洲项目一部分的「明日大屿」,不但不应被「搁置」,反而应该加速进行。道理很简单,试问香港缺地吗?香港是因为有充足的发展土地而使地产商不去投地了吗?答案自然是否定的。那么,时至今日又怎能重蹈20年前的覆辙,又要再一次搁置营造生地?
要求搁置「明日大屿」的论者指出,该计划由前特首林郑月娥提出,现届特首李家超可根据现时情况果敢宣布搁置,一来避免乾巴巴的库房失血过多,二来向市场释放楼市供求不会失衡的讯号。另外,现时十五只地产股目标价被平均大幅下调百分之二十一,其中新世界、九仓及港铁评级被降至「沽售」。香港继续涌现大批出血割价股盘,不少业主「蚀入肉」,商业楼宇空置率持续高企,甲级写字楼空置率高达百分之十三等等。
毋容置疑,当前的市场的确低迷,亟需正视现状,认真分析背后的各种因素;同时,对未来有利和不利的因素也要进行深入、细致、客观的分析,从而避免广大从业者「惊惶失措」。笔者认为,未来形势向好,正面大于负面,原因主要有二:一是美国进入降息周期;二是前文已经提到,香港内部房屋需求量还是远大于供应量,不但因为引进人才所带来新的「刚需」,而且香港居住面积狭窄的问题还远远未能得到妥善解决——多少家庭要「换大屋」而不果?更为重要的是,「明日大屿」计划动工根本不会对当下的市场产生冲击。按照政府目前的规划,交椅洲项目首批建成住宅预期入伙及供应至少要到2033年,即大约十年之后,怎么会影响到当下的供求呢?也许几年后,香港楼价又涨到民众纷纷叫苦连天。此番「搁置」的炒作,还是那些一心要制造「供不应求」态势的势力所为。另一方面,香港如果没有土地,地产商又拿什么去经营呢?反而目前市场低迷,填海等各项工程费用有所下降,倒是应降低造地成本。所以不但不应该「搁置」计划,反而更应该加速上马。
此外,反对「明日大屿」计划的另一个主要理由是其造价不菲——最少需要投入5,800亿港元、甚至可能达万亿港元。然而目前政府的财政储备也因三年防疫开支大于收入而减少,特首李家超也需要设立机构思考融资问题。目前,项目的推进按部就班。笔者认为,政府宜加大项目的开发力度和速度,并将此作为「经济逆周期」下刺激市场复苏的强力措施。显而易见,投资庞大的填海计划一旦正式提上日程,将立刻带动一系列相关行业的发展。大投入就是大刺激,比起「夜缤纷」对市场的刺激作用,完全是另一个量级了。
笔者之所以非常支持「明日大屿」填海计划,还在于其不但可以使香港严重缺地的困局得以缓解,同时可以使大屿山与香港岛通过海底隧道相连接,形成香港岛—九龙—大屿山互联畅通的大环形结构,「大香港」的城市规划格局便呼之欲出,为香港描绘更加令人憧憬的发展蓝图。
至于融资方案,民间早就提出很多高见,譬如香港我哋家有限公司主席王兟认为,可以建立一间「全体香港人合资有限公司」作为其中一个集资途径。他设想该公司股本为1,000亿港元,其中75% 的股权由约750万香港永久居民以「每人一股」的方式持有,余下25% 的股权则向全球募集,并向全港及全球投资者发债,融资1.1万亿港元。另外,团结香港基金也曾提出6项融资方案,包括「出售用地发展权」「先卖地后交付」「成立专门机构」「BOT模式」「发债融资」及「铁路加物业」模式。不论用何种模式,第一不愁融不到资,第二回报一定丰厚,眼下需要的就是政府的明确政策。
最后,填海的工程进度也必须快,首批房屋于十年后入住是不理想的。国家在南沙海域吹填扩建的岛礁有华阳礁、美济礁、赤瓜礁、东门礁、南薰礁、渚碧礁、永暑礁等七个岛礁,西方媒体以「惊人的造岛速度」来形容。美国国防部的报告称,中国在一年内就填海约八平方公里。我国大型自航绞吸船「天鲲号」每小时可吹填陆地面积6,000立方米。香港固然不想肥水不流外人田,但是香港的既得利益藩篱如此顽固,不搞搞「鲶鱼效应」,恐怕各方继续蹉跎岁月。
事实上,不少专家质疑交椅洲填海费用。南海南沙群岛等七个岛屿的填海造陆孤悬海外,其填海条件与交椅洲相比差天共地,据悉吹填十平方公里陆地耗资为600亿人民币;内地温州市沿岸的填海项目,三期计划造地共320平方公里,造价仅为600亿人民币;香港交椅洲项目目前计划造地1,000公顷即10平方公里,预计造价至少5,800亿港元、甚至可能达万亿元,其中缘由何在?
「港式发改委」可在破除香港利益固化藩篱中发挥作用
综上所述,香港有必要设置「港式发改委」,由这样一个宏观决策机构牵头,研究香港发展的「顶层设计」方案,将土地政策、人口政策、产业政策和重大基建工程均纳入其中。 国家从中央至地方省、市、县,都设有「发展和改革委员会」,简称「发改委」。香港目前的发展局因其权力和功能都不足,实际上不能完全胜任「发改委」的功能。香港的「发改委」应该是一个由特首挂帅,整合包括财政司及相关具有法律效力政策局的机构,而不仅是一个咨询架构。同时,可以将目前的发展局和特首政策组整合在内,发展局应该是香港「发改委」这一宏观决策机构的执行机构。
笔者认为,「港式发改委」与国家、广东省、深圳市的发改委要理顺关系。香港与中央可有垂直关系,但是基于香港特区的体制机制,两个「发改委」不一定是上下级关系,但必然是紧密联系的关系。香港服从中央大局,更要借鉴和藉助中央的宏观决策能力,同时与内地周边地区协同发展。
尽管香港特区实行资本主义市场经济主导的「小政府大市场」体制,但回归以来的实践经验及教训说明,香港不但没有找到新的经济增长点,而且原有的优势也在削弱。这当中一个根本的原因,便是香港缺乏科学有效且具有法律效力的「顶层设计」方案。
世界经济发展到今天,任何形式的经济体都要有「顶层设计」。例如G7(七大工业国组织)去年在印度新德里G20峰会上设计了IMEC(India-Middle East-Europe Economic Corridor),企图建立「印度—中东—欧洲经济走廊」,被指为以「新香料之路」抗衡「一带一路」。虽然巴以冲突使此计划成为泡影,但足见自由经济体也不乏计划的调节。香港自回归以来,曾长期盛行的、以所谓「积极不干预」来抵制内地「顶层设计」的错误观念,该有所改变了。
笔者同时考虑到,香港的「顶层设计」内容非常丰富,人口、土地也包含在内,能够给香港人一个美丽的愿景。但是这样的设计由谁去做?回归前,香港的「顶层设计」是由英国殖民地部来做;回归后,特区政府负起主体责任。然而,香港公务员习惯「接传真行事」,缺乏宏观思维的培养及担当,再加上种种既得利益的阻拦,往往难以独立完成顶层设计。事实上,香港回归以来,一直缺乏系统远景规划。包括「香港融入国家发展大局」「粤港澳大湾区建设」等重大战略,都是中央高瞻远瞩定下来的。因此。仅靠发展局来决策香港的顶层设计,显然是「不理想」的;只让财政司去管,也是不够的。
港英时期遗留的很多不适当的做法都需要大刀阔斧改革,不然香港将继续吃苦头。例如,部分官员高于全球水平的薪金,必然造成与广大市民的「天然矛盾」,应体现贡献与薪酬相适应的原则。
岁末年初,国家连续出台了多份与香港有关的重要文件。包括国务院批覆的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》《关于支持横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施的意见》等等。即便不去深入研读这些文件,从一个个标题中便已经感受到国家对于推动大湾区发展、尤其是推动香港迎头赶上的迫切心情。
当前问题在于香港是否能跟上中央的步伐。去年8月,国务院印发《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》,香港这边却是一片空白。以澳门为例,特首贺一诚上京述职时又带了新的一份《澳门特别行政区经济适度多元发展规划(2024-2028年)》。中央和澳门的规划是具有法律效力的。「长策」只能作为一个供参考的咨询档,一旦既得利益强大,「长策」就变了;规划就不同,约束力较「长策」大很多。具有法律效力的「规划」,是政府与利益集团博弈的武器。
回想当年朱镕基总理曾批评香港「议而不决,决而不行」。试问如今问题是否得到了根本解决?客观而言,回归之后的香港面临许多新的挑战,宏观决策和顶层设计都是新课题,需要藉助香港各界的集体智慧。如此,「港式发改委」适逢其时,确是到了应运而生的关键节点了。
本文发表于《紫荆论坛》2024年1-2月号
https://res.youuu.com/zjres/2023/11/28/zh4eP8EMTpqXAFC9ZeEog5YbsVmqMdkBhLX.png
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