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刘澜昌 | 紫荆研究院研究员、凤凰卫视高级政治顾问

香港长期陷于土地严重不足、楼价飞涨至全球之首的困局之中。工薪阶层「望房兴叹」、「㓥房」问题难以根除。「高地价、高楼价、高租金」一直严重窒碍香港经济的发展，更遑论发展新产业。然而，香港土地房屋问题涉及社会各方各面，利益固化严重，想要得到良好解决，便不能仅是「头痛医头，脚痛医脚」，「宏观决策」和「顶层设计」才是真正出路。抛弃港英时期旧思维，借鉴内地做法和经验，建立港式「发改委」，或许是实现新发展的一条新路。

香港须加强「宏观决策」和「顶层设计」

香港现今正处于一个发展的重要时刻，土地以及房屋问题是症结所在，制约了其他所有领域的发展。这本已是共识，也是回归26年来得出的经验教训。当下，发展创科产业、实现再工业化、建设国际教育中心，都被土地房屋问题所制约。举一个很简单的例子，想要广招留学生，但是没有土地建宿舍，这也就是一句空话。然而，每到改革的节骨眼，反对的声音就出现。 

此前，香港某财经报纸连续发布两篇社论，敦促当局终止「明日大屿」计划。写了第一篇之后，嫌政府「不为所动」，又来第二篇，声称「继续斥巨资投入明日大屿填海建人工岛，所产生的难题势必愈来愈严峻」，更夸张指「财赤噩梦恐怕往后数年也萦回不去，要是墨守成规不谋应变，待至病入膏肓，随时返魂乏术，俨然堕进无法自拔的万丈深渊。事实上，「财赤」不过是借口，实质上还是要造成土地房屋供不应求长期存在的态势，保护既得利益。 

笔者不禁记起国家主席习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会上发表重要讲话时曾强调，「中央全力支持积极稳妥推进改革，破除利益固化藩篱，充分释放香港社会蕴藏的巨大创造力和发展活力」。问题是，每每到了香港发展的关键时刻，香港的既得利益阶层就非常顽固地冒头，极力维护既有利益而罔顾香港的整体利益。一些似是而非的混乱思想也纷纷出笼，严峻地考验特区政府的远见和定力。 

现时，发展局局长宁汉豪给出了正面回应。她表示，北部都会区和交椅洲人工岛两个项目，政府都有决心推进。交椅洲人工岛专案目前处于工程设计阶段，预计明年年底开始填海。宁汉豪还说到：不想「地到用时方恨少」。事实上，政府在北部已收回约109公顷土地，即涉及约1,173万平方呎、1,690幅私人土地，预计收地金额涉资约149亿港元。笔者认为，交椅洲填海是土地增量，是财富的增加，新界北部土地作为土地存量的用途改变而没有增加。如果只是围绕土地存量进行规划，那么占香港土地总储备量百分之四十的郊野公园的边陲地带，是否可以考虑？ 

客观而言，目前政府在与「利益固化」问题的博弈中，往往处于弱势地位，这固然受到内外经济环境的左右，同时也与香港从前受港英政府影响，延续了旧体制和施政理念的弱点与短板有关。「小政府大市场」「积极不干预」等理念，还在左右现时政府的决策。故此，政府在宏观决策和顶层设计方面，明显存在缺陷。然而目前的问题是，全球经济和国家发展已到了一个全新的时代，「自动波的发展」必然只是随波逐流，落后于形势。香港需要变革，必然要加强宏观决策和顶层设计。那么，体制上如何配合？在此背景下，「港式发改委」的建立便呼之欲出。这也是有助于政府决策有力，化解利益固化藩篱的一个途径。

填海造地计划背后的香港土地利益博弈

当下，香港经济处于一个低潮期，问题是接下来应如何应对。因为楼市不好，政府已经大幅减少卖地，于是有声音要求「搁置『明日大屿』计划」。「搁置」背后的原因与以往别无二致，还是香港地产商极力试图维护香港土地和房屋「长期短缺，供不应求」的态势，挺住略有下滑的楼价，还要力求形成新一波楼价大跃升的高潮。特区政府已经批准了六万宗人才计划申请个案，连同新引进人才的家属，新的住房「刚需」已经到来。于是，大的地产集团不需要新的投资，仅凭原来拥有的房屋和既有的土地储备，就可以使财富迎来又一波膨胀。可是，楼价全球最高的代价，则要由香港社会和市民大众承受。 

有声音也说，现时政府宣告停止卖地，令人联想起2002年为楼市止泻的「孙九招」，当时楼价急挫五成以上，负资产及破产人数大增，时任房屋及规划地政局局长的孙明扬取消土地拍卖，并且结束居屋计划等。「孙九招」有没有矫枉过正，迄今仍莫衷一是。除此之外，「八万五建屋计划」至今也大有讨论的空间。只是非常残酷的现实是，由于营造生地不力，香港至今一直陷于土地严重不足、楼价飞涨至全球之首的困局之中。不但一般工薪阶层「望房兴叹」，中央也发声要求解决「㓥房」困局。实际上，「高地价、高楼价、高租金」一直严重窒碍香港经济的发展，更遑论发展创新科技产业。 

故笔者认为，已经成为交椅洲项目一部分的「明日大屿」，不但不应被「搁置」，反而应该加速进行。道理很简单，试问香港缺地吗？香港是因为有充足的发展土地而使地产商不去投地了吗？答案自然是否定的。那么，时至今日又怎能重蹈20年前的覆辙，又要再一次搁置营造生地？ 

要求搁置「明日大屿」的论者指出，该计划由前特首林郑月娥提出，现届特首李家超可根据现时情况果敢宣布搁置，一来避免乾巴巴的库房失血过多，二来向市场释放楼市供求不会失衡的讯号。另外，现时十五只地产股目标价被平均大幅下调百分之二十一，其中新世界、九仓及港铁评级被降至「沽售」。香港继续涌现大批出血割价股盘，不少业主「蚀入肉」，商业楼宇空置率持续高企，甲级写字楼空置率高达百分之十三等等。 

毋容置疑，当前的市场的确低迷，亟需正视现状，认真分析背后的各种因素；同时，对未来有利和不利的因素也要进行深入、细致、客观的分析，从而避免广大从业者「惊惶失措」。笔者认为，未来形势向好，正面大于负面，原因主要有二：一是美国进入降息周期；二是前文已经提到，香港内部房屋需求量还是远大于供应量，不但因为引进人才所带来新的「刚需」，而且香港居住面积狭窄的问题还远远未能得到妥善解决——多少家庭要「换大屋」而不果？更为重要的是，「明日大屿」计划动工根本不会对当下的市场产生冲击。按照政府目前的规划，交椅洲项目首批建成住宅预期入伙及供应至少要到2033年，即大约十年之后，怎么会影响到当下的供求呢？也许几年后，香港楼价又涨到民众纷纷叫苦连天。此番「搁置」的炒作，还是那些一心要制造「供不应求」态势的势力所为。另一方面，香港如果没有土地，地产商又拿什么去经营呢？反而目前市场低迷，填海等各项工程费用有所下降，倒是应降低造地成本。所以不但不应该「搁置」计划，反而更应该加速上马。 

此外，反对「明日大屿」计划的另一个主要理由是其造价不菲——最少需要投入5,800亿港元、甚至可能达万亿港元。然而目前政府的财政储备也因三年防疫开支大于收入而减少，特首李家超也需要设立机构思考融资问题。目前，项目的推进按部就班。笔者认为，政府宜加大项目的开发力度和速度，并将此作为「经济逆周期」下刺激市场复苏的强力措施。显而易见，投资庞大的填海计划一旦正式提上日程，将立刻带动一系列相关行业的发展。大投入就是大刺激，比起「夜缤纷」对市场的刺激作用，完全是另一个量级了。 

笔者之所以非常支持「明日大屿」填海计划，还在于其不但可以使香港严重缺地的困局得以缓解，同时可以使大屿山与香港岛通过海底隧道相连接，形成香港岛—九龙—大屿山互联畅通的大环形结构，「大香港」的城市规划格局便呼之欲出，为香港描绘更加令人憧憬的发展蓝图。 

至于融资方案，民间早就提出很多高见，譬如香港我哋家有限公司主席王兟认为，可以建立一间「全体香港人合资有限公司」作为其中一个集资途径。他设想该公司股本为1,000亿港元，其中75% 的股权由约750万香港永久居民以「每人一股」的方式持有，余下25% 的股权则向全球募集，并向全港及全球投资者发债，融资1.1万亿港元。另外，团结香港基金也曾提出6项融资方案，包括「出售用地发展权」「先卖地后交付」「成立专门机构」「BOT模式」「发债融资」及「铁路加物业」模式。不论用何种模式，第一不愁融不到资，第二回报一定丰厚，眼下需要的就是政府的明确政策。 

最后，填海的工程进度也必须快，首批房屋于十年后入住是不理想的。国家在南沙海域吹填扩建的岛礁有华阳礁、美济礁、赤瓜礁、东门礁、南薰礁、渚碧礁、永暑礁等七个岛礁，西方媒体以「惊人的造岛速度」来形容。美国国防部的报告称，中国在一年内就填海约八平方公里。我国大型自航绞吸船「天鲲号」每小时可吹填陆地面积6,000立方米。香港固然不想肥水不流外人田，但是香港的既得利益藩篱如此顽固，不搞搞「鲶鱼效应」，恐怕各方继续蹉跎岁月。 

事实上，不少专家质疑交椅洲填海费用。南海南沙群岛等七个岛屿的填海造陆孤悬海外，其填海条件与交椅洲相比差天共地，据悉吹填十平方公里陆地耗资为600亿人民币；内地温州市沿岸的填海项目，三期计划造地共320平方公里，造价仅为600亿人民币；香港交椅洲项目目前计划造地1,000公顷即10平方公里，预计造价至少5,800亿港元、甚至可能达万亿元，其中缘由何在？

「港式发改委」可在破除香港利益固化藩篱中发挥作用

综上所述，香港有必要设置「港式发改委」，由这样一个宏观决策机构牵头，研究香港发展的「顶层设计」方案，将土地政策、人口政策、产业政策和重大基建工程均纳入其中。 国家从中央至地方省、市、县，都设有「发展和改革委员会」，简称「发改委」。香港目前的发展局因其权力和功能都不足，实际上不能完全胜任「发改委」的功能。香港的「发改委」应该是一个由特首挂帅，整合包括财政司及相关具有法律效力政策局的机构，而不仅是一个咨询架构。同时，可以将目前的发展局和特首政策组整合在内，发展局应该是香港「发改委」这一宏观决策机构的执行机构。 

笔者认为，「港式发改委」与国家、广东省、深圳市的发改委要理顺关系。香港与中央可有垂直关系，但是基于香港特区的体制机制，两个「发改委」不一定是上下级关系，但必然是紧密联系的关系。香港服从中央大局，更要借鉴和藉助中央的宏观决策能力，同时与内地周边地区协同发展。 

尽管香港特区实行资本主义市场经济主导的「小政府大市场」体制，但回归以来的实践经验及教训说明，香港不但没有找到新的经济增长点，而且原有的优势也在削弱。这当中一个根本的原因，便是香港缺乏科学有效且具有法律效力的「顶层设计」方案。 

世界经济发展到今天，任何形式的经济体都要有「顶层设计」。例如G7（七大工业国组织）去年在印度新德里G20峰会上设计了IMEC（India-Middle East-Europe Economic Corridor），企图建立「印度—中东—欧洲经济走廊」，被指为以「新香料之路」抗衡「一带一路」。虽然巴以冲突使此计划成为泡影，但足见自由经济体也不乏计划的调节。香港自回归以来，曾长期盛行的、以所谓「积极不干预」来抵制内地「顶层设计」的错误观念，该有所改变了。 

笔者同时考虑到，香港的「顶层设计」内容非常丰富，人口、土地也包含在内，能够给香港人一个美丽的愿景。但是这样的设计由谁去做？回归前，香港的「顶层设计」是由英国殖民地部来做；回归后，特区政府负起主体责任。然而，香港公务员习惯「接传真行事」，缺乏宏观思维的培养及担当，再加上种种既得利益的阻拦，往往难以独立完成顶层设计。事实上，香港回归以来，一直缺乏系统远景规划。包括「香港融入国家发展大局」「粤港澳大湾区建设」等重大战略，都是中央高瞻远瞩定下来的。因此。仅靠发展局来决策香港的顶层设计，显然是「不理想」的；只让财政司去管，也是不够的。 

港英时期遗留的很多不适当的做法都需要大刀阔斧改革，不然香港将继续吃苦头。例如，部分官员高于全球水平的薪金，必然造成与广大市民的「天然矛盾」，应体现贡献与薪酬相适应的原则。 

岁末年初，国家连续出台了多份与香港有关的重要文件。包括国务院批覆的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》《横琴粤澳深度合作区总体发展规划》《粤港澳大湾区国际一流营商环境建设三年行动计划》《关于支持横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施的意见》等等。即便不去深入研读这些文件，从一个个标题中便已经感受到国家对于推动大湾区发展、尤其是推动香港迎头赶上的迫切心情。 

当前问题在于香港是否能跟上中央的步伐。去年8月，国务院印发《河套深港科技创新合作区深圳园区发展规划》，香港这边却是一片空白。以澳门为例，特首贺一诚上京述职时又带了新的一份《澳门特别行政区经济适度多元发展规划（2024-2028年）》。中央和澳门的规划是具有法律效力的。「长策」只能作为一个供参考的咨询档，一旦既得利益强大，「长策」就变了；规划就不同，约束力较「长策」大很多。具有法律效力的「规划」，是政府与利益集团博弈的武器。 

回想当年朱镕基总理曾批评香港「议而不决，决而不行」。试问如今问题是否得到了根本解决？客观而言，回归之后的香港面临许多新的挑战，宏观决策和顶层设计都是新课题，需要藉助香港各界的集体智慧。如此，「港式发改委」适逢其时，确是到了应运而生的关键节点了。

本文发表于《紫荆论坛》2024年1-2月号