文｜ 香港特别行政区政府律政司司长 林定国

香港基本法第二十三条立法公众咨询即将完成。二十三条立法将补上香港维护国家安全仍存的短板、漏洞，从而确保未来能够有效防范并化解各种安全风险，使香港在安全环境下一心一意谋发展，聚精会神搞建设。本刊邀请香港特区政府律政司司长林定国资深大律师发表署名文章，以四个“必须”详细解读咨询文件所提出建议的法律基础，并解答说明第二十三条立法与全国人大“5.28决定”及香港国安法、总体国家安全观、国际公约所定国际标准等的关系，积极回应大众关切。

香港特区政府就基本法第二十三条立法，于1月30日至2月28日展开公众咨询。公众咨询文件列出共十二项建议，可以用四个“必须”，说明相关建议的基本法律基础和它们如何贯彻总体国家安全观。

必须尽早完成基本法第二十三条立法的宪制责任

有意见认为，现在未必是为基本法第二十三条立法的最好时机，主要原因是香港刚刚进入由治及兴新阶段，各方面均面对不少重大挑战，何不先集中发展经济、解决社会民生问题。

国家安全属于中央事权，原则上不属于香港高度自治范围内的事情，香港国安法第三条重申“中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任”。然而，在“一国两制”原则下，中央人民政府作出特殊安排，按照基本法第二十三条，授权香港特区自行立法，禁止七类危害国家安全的行为：即叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府、窃取国家机密、外国的政治性组织或团体在香港进行政治活动、香港的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。

基本法第二十三条用的字眼是“应自行立法”，意思是应该自行立法，属强制性，是加诸香港的宪制责任。虽然基本法第二十三条没有定下明确时限，但维护国家安全兹事体大，必然是应该在合理时间内尽快履行责任。

然而，事与愿违，香港回归祖国后，一直无法完成履行上述宪制责任。与此同时，香港面对的国家安全风险越来越严峻，出现“港独”、分裂国家、暴力恐怖活动等违法活动，一些外国和境外势力公然干预香港事务，利用香港从事危害国家安全的活动。2019年的港版颜色革命及其引起的大规模持续暴力和破坏行为，更对社会带来前所未有的冲击和破坏，在此危急情况下，全国人民代表大会通过“5.28决定”，而全国人民代表大会常务委员会亦随之制定了香港国安法。

香港国安法规定禁止四类危害国家安全行为，即分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动和勾结外国或者境外势力危害国家安全。显而易见，香港国安法只是就基本法第二十三条中提及的七类危害国家安全行为中的两类（即分裂国家和颠覆国家政权）立法，而未有触及余下五类。事实上，全国人大“5.28决定”第三条和香港国安法第七条已经白纸黑字、清晰无误地重申及要求香港应“尽早完成”基本法规定的维护国家安全立法的宪制责任。在法律上，不应也不能再有任何延误。

实际上，按常理和逻辑，没有安全和稳定，一切都无从谈起，安居乐业、幸福美满生活只会是镜中花、水中月。总体国家安全观强调，必须把安全和发展置于同等重要地位；发展和安全是一体之两翼、驱动之双轮；安全是发展的前提，发展是安全的保障。再者，国家安全底线越牢固，中央必然对香港更放心，“一国两制”空间将更广阔，更有利香港发挥独特优势。

必须同时全面准确落实“5.28决定”和香港国安法的要求

公众咨询文件建议加入一些基本法第二十三条没有提及的危害国家安全行为，例如禁止危害国家安全的破坏活动、没有合法权限下就电脑或电子系统进行危害国家安全的作为、境外干预，也建议改善和优化执法权力和诉讼程序。

正如基本法序言指出，按照国家宪法制定的基本法的立法目的是落实“一国两制”方针。“一国两制”的最高原则是维护国家主权、安全及发展利益。要全面准确贯彻“一国两制”方针，必须全面准确履行及完成维护国家安全的宪制责任。

“5.28决定”的第三条和香港国安法的第三条重申香港特区负有维护国家安全的宪制责任，应当有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。“5.28决定”第四条进一步订明，香港特区应当建立健全维护国家安全的机构和执行机制，强化维护国家安全执法力量，加强维护国家安全执法工作。香港国安法第七条则要求特区完善维护国家安全相关法律。按照香港国安法的第六十二条，香港国安法相对于本地法律具有凌驾性；意味著基本法第二十三条本地立法必须与香港国安法一致。故此，基本法第二十三条立法需要同时全面落实“5.28决定”及香港国安法所规定的宪制责任及义务，并做到与香港国安法衔接、兼容和互补，形成一个完善有效维护国家安全的法律体系。

基本法第二十三条中提及的七类危害国家安全行为，针对的是政治安全；政治安全是国家安全的根本，但不是国家安全的全部。总体国家安全观的关键是总体，强调大安全理念，涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物、人工智能、数据等诸多领域，而且将随著社会发展不断动态调整。《中华人民共和国国家安全法》第二条就国家安全作出以下定义，“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。理所当然地，香港必须按照国家安全标准，除制定法律有效针对基本法第二十三条涵盖的特定形式政治安全风险外，也涵盖其他领域或形式的国安风险，方能全面及准确地履行及完成维护国家安全的宪制责任。

香港国安法第四十二条规定，香港执法、司法机关在适用香港现行法律有关羁押、审理期限等方面的规定时，应当确保危害国家安全犯罪案件公正、及时办理，有效防范、制止和惩治危害国家安全犯罪。法律的生命在于实践，要有效实践维护国家安全法律，必须完善及优化执法及司法程序。危害国家安全案件往往涉及复杂情况、外来势力以及多于一人行事，必须令执法机关有合理时间完成调查工作及防止嫌疑人在羁押接受调查期间通风报信、毁灭证据及继续从事危害国家安全行为。同时亦须在确保公平审讯的大前提下，增加涉及国家安全案件司法程序的效率。

必须按照香港实际情况及借鉴外国经验制定有效及具前瞻性的维护国家安全法律

《联合国宪章》第二条第四款订明，各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方式，侵害其他会员国或国家之领土完整或政治独立。根据以《联合国宪章》为基础的国际法及国际惯例，维护国家安全是所有主权国家的固有权利。国家安全涉及一个国家的主权、领土完整，以及整体人民福祉；理所当然地，所有国家均视维护国家安全为重中之重的头等大事。正因如此，每个国家都必然会制定维护国家安全法律。总体国家安全观提出，可借鉴其他国家经验，研究如何设置必要的“玻璃门”，在不同阶段加不同的锁，有效处理各类涉及国家安全的问题。

公众咨询文件附件二的列表罗列了六个香港人较熟悉的普通法国家的维护国家安全法律，即美国、英国、澳洲、加拿大、新西兰和新加坡，包括了经常对香港国家安全法律提出批评的美西方国家。英文有一句谚语，大意是适用于己者亦适用于彼，应该一视同仁。

不同国家的相关法律具体详细内容当然有所不同，但它们具有以下共通点。一是按照各自国家实际情况，制定自身认为是必需的法律，确保能有效面对所有国家安全风险。二是不断修改、更新及增加，延伸至传统安全（例如政治及军事安全）以外其他领域，以及时应对新类型及形式的国家安全风险，并确保能快速有效处理突发的危害国家安全事件。简而言之，不同国家维护国家安全法律的共通点，是必须全面、与时并进及具有前瞻性。这些共通点与总体国家安全观不谋而合；按总体国家安全观，必须坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置，发扬中华民族的忧患意识，树立底线思维，把困难估计得更充分一些，把风险思考得更深入一些，注重堵漏洞、强弱项，提高防控能力，从最坏处著眼，做最充分的准备。

参考和借鉴其他国家地区经验固然重要，但归根究底，香港必须按其独特实际情况，制定一部最符合和满足香港需要、最配合香港普通法制度的维护国家安全法律。

必须按适用于香港的国际标准保障人权自由及坚持法治原则

香港国安法第四条强调维护国家安全应当尊重和保障人权，依法保护香港居民根据基本法及《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定，保障香港和在香港的其他人享有的包括言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由在内的基本权利和自由。必须强调，香港是采用上述国际公约定下的国际标准来保障基本人权自由。特区政府立法时，必定依法按照这些国际标准保障人权自由。

然而，不能忽略根据上述的国际标准，大部分的权利和自由，例如言论、游行、集会自由，都并非绝对，而是可以为保障国家安全而受到必要的限制。再者，根据香港国安法第二条，任何人行使权利和自由，都不得违背基本法第一条和第十二条，这两条是基本法的根本性条款，说明香港特区是中华人民共和国不可分离的部分，是一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。

香港国安法第五条亦规定，防范、制止和惩治危害国家安全罪行，应当坚持法治原则。法治的其中一项原则是法律需要合理地明确及清楚。故此，立法建议会清晰界定罪行元素，精准针对危害国家安全的行为，也会考虑订明例外情况及免责辩护条款。咨询文件中建议的罪行，按照一般刑事法原则，除了需要证明犯罪行为外，也需要证明犯罪意图，针对的是明知故犯，大众无需担忧会不小心、不经意误堕法网。

基本法、香港国安法及《香港人权法案条例》都保障面对刑事指控的人有权接受司法机关的公平审讯。香港国安法第五条特别重申任何人未经司法机关判罪之前均假定无罪；保障嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有辩护权和其他诉讼权利。香港法院必然会一如既往，严格按照法律和证据，行使独立的审判权，只有在控方能毫无合理疑点证明被告人干犯相关罪行，法院方可把他定罪。

正如总体国家安全观强调，国家安全工作归根结底是保障人民利益；国家安全一切为了人民，一切依靠人民。按基本法第二十三条、“5.28决定”及香港国安法完善维护国家安全法律，为的是更好保障所有在香港生活的人，针对的是与民为敌的极少数，立法建议绝不会影响一般正常生活、商贸等各式各样活动，以及与其他国家地区的交流。

香港必须发扬包容共济、求同存异的优良传统，更必须维持及促进在“一国两制”原则下享有的独特优势，巩固国际金融、贸易、商业、航运、教育、法律及争议解决服务中心等地位；为达到上述目的，在维护国家安全的大前提下，不会对言论、新闻、资讯、结社等自由施加不必要的限制，没理由、亦决不会搬石头砸自己的脚。

要使“一国两制”行稳致远，要使香港保持长期繁荣稳定，全面准确落实基本法第二十三条维护国家安全的宪制责任，刻不容缓。国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提，完成这项历史使命，不单是爱国爱港者必须履行的法律责任；为了中华民族伟大复兴，更应是义不容辞！

（本文发布于《紫荆》杂志2024年3月号）