香港已经迈入政治稳定、“爱国者治港”、“行政主导”、行政立法良性互动和内外敌对势力受压的崭新局面。与此同时，香港又面对美西方不断打压、全球经济低迷、经济发展动力不足、社会民生矛盾突出和公共财政拮据的严峻挑战。如何提升管治效能是当前横亘在特区政府面前的一道重大课题。

文｜ 香港 刘兆佳

2022年7月1日，在庆祝香港回归祖国二十五周年大会暨香港特区第六届政府就职典礼上的讲话中，国家主席习近平对新一届特区政府提出四点希望，其中“着力提高治理水平”位列首位。习主席强调：“完善治理体系、提高治理能力、增强治理效能，是把香港特别行政区建设好、发展好的迫切需要。”去年12月22日，中央港澳办主任夏宝龙在全国港澳研究会成立十周年庆祝大会上致辞，更具体要求特区政府“不断展现出敢于担当、善作善成的新风尚，把有为政府和高效市场更好结合起来，破除利益固化藩篱，着力破解经济社会深层次矛盾和问题，充分释放香港社会蕴藏的巨大创造力和发展活力”。同一天，全国港澳研究会会长邓中华在该会的学术年会上更严肃指出：“当前和今后一段时间，港澳治理面临的突出而迫切的任务是切实有效提升爱国者治港治澳的能力水平和行动实效。”

在中央采取果断政策和措施拨乱反正后，香港已经迈入政治稳定、“爱国者治港”、“行政主导”、行政立法良性互动和内外敌对势力受压的崭新局面。特区政府的管治能力在新的格局下明显有所提高。然而，与此同时，香港又面对美西方不断打压、全球经济低迷、经济发展动力不足、社会民生矛盾突出和公共财政拮据的严峻挑战，对特区政府的管治能力和效能构成巨大考验。能否顺利通过考验，关系到特区政府的管治威信和“爱国者治港”的成败。如何将提升了的管治能力转化为高水平的管治效能是当前横亘在特区政府面前的一道重大课题。从乐观的角度看，特区政府也可以顺利通过这个考验让自己的管治能力和效能登上新的台阶。

要在经济、社会和民生等方面依然存在众多不利因素的情况下提升管治效能，特区政府需要在几个方面做好工作。

首先，特区政府需要加强与中央的合作，并藉助中央的指导和支持强化自身的管治能力和提升管治效能。今天，香港的管治模式是中央对特区的全面管治权和特区的高度自治权的有机结合。回归以来，特区政府之所以管治困难，是因为特区政府往往在特区管治上处于“单打独斗”的困境，容易被内外敌对势力围攻和打击。如今，中央在处理特区事务上越来越担当起主导角色，并在许多方面支持、指导和配合特区政府的工作。在中央的支持下，特区政府的管治威信和能力有了显著的提升，更有底气和条件在管治过程中克服政府内部和社会上的诸多阻力，从而让一些较为大胆和创新的政策和措施得以出台和执行。要提升特区政府的管治效能，特区政府必须不断争取中央对自己的管治理念和施政方向的认可和支持。

第二，特区政府要严谨认真理解和分析香港当前和未来所面对的复杂、多变和凶险的国际形势。特区政府也必须深入了解国家的发展大势和中央的发展战略，在此基础上擘画香港的长远发展战略，并在这个总体发展战略的基础上制定一套互相关联的方针、政策和措施。在擘画这个战略的过程中，特区政府需要充分藉助内地和海外专家学者的识见和智慧。这个发展战略的总体目标是，在美西方的打压下，在非西方世界开拓新的国际经济发展空间，用好国家发展和中央惠港政策为香港所带来的源源不绝的发展机遇。对香港而言，发展肯定是“硬道理”，是破解香港愈趋严重的社会民生深层次矛盾的钥匙。习主席所指的“要提升国家观念和国际视野，从大局和长远需要出发谋划香港发展”，就是这个意思。

第三，特区政府的管治思维需要进一步转变。习主席要求“要转变治理理念，把握好政府和市场的关系，把有为政府同高效市场更好结合起来”。过去一段时间，特区政府的管治思维已经开始从“积极不干预”这种消极管治理念的桎梏中“解放”出来，并较前“积极有为”地接入经济事务，特别反映在努力抢资金、抢人才、以基建推动发展和扶持新产业的发展上。不过，特区政府内仍有不少官员仍然“囿于”那套已经过时的“小政府、大市场”的管治“哲学”之中，抗拒政府“过多”介入经济领域。因此，所有有份参与政策制定的高层官员必须具备夏宝龙主任所要求的强烈的忧患感、责任感和紧迫感，积极勇敢地担起谋划和创造香港未来和衷心竭力为人民谋福祉的光荣使命。

第四，在公共财政资源愈趋紧绌但又需要投入更多资源来应对日益严重的社会民生问题的情况下，特区政府无疑需要推行各种艰难的“开源节流”政策和措施。无论是加税加费、引入新税项、变卖政府资产、发债和削减服务和福利，都必然会引发政府与居民的摩擦和居民内部的矛盾。这些情况对政府的叙事能力、施政作风和政治能量提出了更高的要求。特区政府需要尽快以坦诚和开放的态度向居民讲述香港所面对的困难和挑战，在社会上形成足够的忧患感和紧迫感，让居民相信政府决心与广大民众同舟共济，并让民众对政府能够带领香港走出逆境怀抱信心。与此同时，政府又要让居民相信香港面对的困难只是短期性的，他们所作出的 “牺牲” 不会长久，而在政府的长远发展战略下，香港终将会迎来更美好的明天；政府需要协调好政府与社会以及社会内部各方面的利益和诉求，化解好彼此之间的矛盾，防止矛盾激化，从而在香港的困难时刻维护好社会的安定，不让内外敌对势力有可乘之机；在采取各种应对逆境的政策时，政府必须要展示公平公正的管治风格，不能让居民觉得政府对某些阶层、行业、世代、地区和群体不公平。尤其需要注意的，是政府需要展示“破除利益固化藩篱”的能力，让那些享有特殊利益的集团承担多一点的社会责任。当然，政府也必须让广大居民理解政府需要给予弱势社群较多的照顾；政府需要强化其组织和动员能力，让更多的社会资源能够调动起来配合政府的社会和民生政策。为此，政府与工商、专业、社会、慈善和公益机构的联系需要进一步加强，并在政府的统筹协调下让公共和民间资源在相互配合下能够更好地更有效地达到政策的目标。

第五，特区政府对社情民意的研究能力必须强化。在经济和财政困难时期，居民的担忧和怨气难免会上升，对政府的要求和不满增加恐怕也难以避免。通过认真和细致的研究，政府可以更好地了解和“预知”社情民意的变化，从而及早察觉问题、把问题解决于萌芽状态，防范危机的发生或恶化。所谓社情民意研究，不单是一般的民意调查、舆论分析和网上意见收集，同样重要的是政府领导人和官员要利用好他们与社会各方面人士接触的机会来了解社情民意，其中民政事务局和民政事务专员应该担负关键角色。立法会议员、区议员、各种咨询组织的成员、意见领袖和专家学者都应该是政府收集社情民意的有用渠道。来自不同渠道的社情民意需要整合、分析、解读和总结，这项工作可以交付民政事务局或特首政策组来完成。

第六，特区政府需要团结、倚重爱国力量和凝聚爱国人才。在“爱国者治港”下，特区政府作为爱国阵营的“核心”必须要加强和爱国力量的互信和合作，统筹、协调和整合不同阶层和方面的爱国团体和爱国人士的行动和工作，形成一股强大的广义的管治力量。当然，特区政府也需要让爱国力量和爱国人士有机会通过不同方式和渠道积极参与公共事务和政府工作。行政机关、法定机构和为数众多的咨询组织的职位都可以尽量向爱国力量和人士开放。在爱国力量和人士的鼎力支持下，特区政府在政策制定和执行上将会减少阻力而更得心应手。

毫无疑问，政治人才短缺是特区政府在管治时碰到的一个重大问题。过去香港政治斗争炽烈，不少精英视从政为畏途，更不愿意加入备受内外敌对势力打压的爱国阵营。如今时移势易，越来越多有志之士愿意加入爱国者行列，当中不乏优秀人才。习主席强调广纳人才的重要性。他提出：“要按照德才兼备的标准选贤任能，广泛吸纳爱国爱港立场坚定、管治能力突出、热心服务公众的优秀人才进入政府。”部分人才不甘于只担当行政机关之外的“顾问”和“辅助人员”的角色，他们热切希望直接加入政府一展抱负。可是，在特区政府内，政治委任的职位数量毕竟有限，特区政府可以研究如何通过更灵活的方式让更多的爱国人才能够短期或长期加入政府工作。现在特区政府既然已经决心要主动积极推动香港的产业转型升级、加入国家的五年规划、加快香港融入国家发展大局的步伐、切实破解香港的深层次矛盾和大力开拓香港的国际经济空间，则需要从政府以外包括从内地和海外招揽更多的拥有国家和国际视野、具备胆色和创新能力和拥有不同专业知识的英才来补充政府现有人才的不足。

第七，习主席提出要“加强政府管理”。要满足此一要求，特区政府其中一项重要工作是要强化其领导、管理、驾驭、指挥和调动公务员队伍的能力，确保公务员对国家和特区效忠、拥护国家宪法和香港基本法、认同新一届政府的“积极有为”的管治理念、“不折不扣”地忠实执行特区政府的政策和措施并全心全意为政府和香港居民服务。夏宝龙主任指出：“香港18万公务员是特别行政区政府的骨干力量，应当牢记誓言，为港履职、为民尽责，全力支持行政长官依法施政，以实际工作成效来践行爱国爱港。”全国港澳研究会会长邓中华亦指出：“香港特区政府应进一步完善公务员制度，建立科学的选拔、培养、监管、评核机制，打造一支立场坚定、团结实干的高素质治港队伍。”为此，特区政府最近修订了《公务员守则》，强化了对公务员的管理和问责，简化了不称职或尸位素餐的公务员辞退程序，让表现突出和能力超群的公务员有更好的擢升机会。今后，特区政府需要抓紧公务员的教育和培训工作，特别在提升其国家观念、民族意识、对国家的认识、对维护国家安全的责任感、对中央的“一国两制”方针政策、对香港面对的内外挑战的认知和对积极有为的管治方针的认同等方面上。只要在特区政府的领导集体能够“如臂使指”地领导公务员队伍的情况下，特区的行政机关就能有效支持一个能够把有为政府和高效市场结合起来、矢志为人民服务和不断改革创新的政府。

第八，能否加快融入国家发展大局是量度特区政府的管治效能的一项重要指标。长期以来，基于对内地的偏见和抗拒、对所谓香港自身利益的狭隘理解、对因特区高度自治而被削弱的“担忧”、不愿意改变“积极不干预”这条“金科玉律”和不愿意承担“不熟悉”的工作，特区政府内部不少官员对强化香港与内地的合作采取消极甚至排拒的心态，致使香港与内地的交流合作受阻。时至今日，尽管这种不健康的思想心态在政府官员之中已经有所改变，但仍未根除，仍然是香港融入国家发展大局的障碍。当然，要在短时期内彻底改变这种思想心态实际上并不可能。因此，特区政府的领导班子在融入国家发展大局上一定要立场坚定、义无反顾，积极让高层官员明白，在新的严峻国际形势下融入国家发展大局对香港的生存和发展至关重要，严格要求其下属官员切实执行并取得实效，为此建构相应的奖惩和问责制度。

总而言之，在香港面对严峻挑战的时刻，加大力度提高特区政府的管治能力和效能急不容缓，长远而言对香港的良政善治和长治久安必然是一件好事。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问，本文发布于《紫荆》杂志2024年2月号）