文｜王振民

香港要确保不再乱，必须继续坚定不移贯彻实施香港国安法，进一步完善特区维护国家安全的制度机制，为广大居民安居乐业提供稳定安宁的环境，为国内外投资者提供长久的安全保障。在“上游”宪制层面，香港国安法与香港基本法、与国家宪法实现了完美融洽对接；在“下游”特区执行层面，香港国安法实现了与本地法律包括普通法的成功对接。有了维护国家安全法律制度和执行机制护佑的“一国两制”，有了香港国安法加持的香港基本法，一定能够长期坚持、行稳致远。

香港无论维持“治”的局面，或者实现“兴”的目标，都与“一国两制”和香港基本法密切相关，都有赖于全面准确、坚定不移贯彻实施“一国两制”和香港基本法。

按照“一国两制”方针，在宪法和基本法的轨道上建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，制定实施香港国安法，是近年来坚持和完善“一国两制”制度体系、维护宪法和基本法确定的特区宪制秩序的重大举措。香港国安法实施三年半以来，成效立竿见影，不仅止暴制乱、推动香港实现“由乱到治”，而且为“由治及兴”提供了坚实的保障，得到广大市民和国内外投资者的拥护和支持。今天，香港尽管已经实现了“由乱到治”，但是如果没有国安法持续的护佑，不仅难以维护“治”的局面，而且“兴”的格局难以形成。要“兴”起来、“兴”得好、“兴”得久，就必须坚定不移贯彻实施香港国安法，完善特区维护国家安全的制度机制，为广大居民安居乐业提供稳定安宁的环境，为国内外投资者提供长久的安全保障，这样才能真正做到长治久安、长期繁荣稳定。就像过去总是有一股势力攻击香港基本法一样，三年半来，对香港国安法的攻击抹黑也一直持续不断。

香港国安法的制定实施，不仅填补了特区维护国家安全的法律制度的漏洞，而且也弥补了特区法治在这方面长期的缺失，完善了香港的法治。对香港国安法的制定实施，主要有两个方面的错误认知：一是认为维护国家安全是对“一国两制”新增加的内容，基本法没有规定，过去20多年也没有，因此，香港国安法违反“一国两制”和基本法；二是认为香港国安法破坏了香港的法治，特别是普通法。利用这个机会，我想针对这两个问题，就制定实施香港国安法的法理逻辑和实践逻辑，也就是说香港国安法的“上游”与基本法的关系、“下游”与本地法律制度的关系，谈一些个人看法，与大家交流讨论。

香港国安法“上游”与基本法的关系

认识香港国安法“上游”与香港基本法的关系，首先要了解国家安全和“一国两制”的关系。习近平主席2022年7月1日在香港发表的重要讲话中指出：“维护国家主权、安全、发展利益是『一国两制』方针的最高原则。”这的确是“一国两制”与生俱来的、内在的、必然的要求，是应有之义，而且已经内化于基本法之中，成为特区宪制的重要组成部分，也是特区的宪制责任。查阅当年邓小平先生的很多论述、当年中央的表态和参加基本法起草的很多人士的文章及回忆录，就可以清楚地看出维护国家主权、安全、领土完整，不允许香港回归后成为反华、反共的基地，不允许香港再分裂出去，这是当初拟定“一国两制”方针、制定《香港基本法》的第一关切，是首先要达到的目的，天经地义，理所当然。

香港基本法对国家安全已经作出了一些规定。例如序言、第1条和第12条关于香港及香港特区地位的规定，第1条和第12条被视为是香港基本法的根本性条款，也就是香港作为中国的一部分，还有香港特区作为中国中央政府直辖的特别行政区，这些条款被视为是基本法的根本性条款。第13条和第14条对涉香港外交和防卫事务的规定，第18条关于战争状态和紧急状态的规定，以及关于行政长官和主要官员的任免、关于人大释法的规定等等条款都是涉及国家安全的条款。基本法还要求特区在成立后要进一步地完善本地维护国家安全的法律制度，这就是基本法第23条立法的来历。由于第23条立法长期未能完成，导致香港特区本地维护国家安全的法律制度长期缺失，香港因此成为我国维护国家安全“不设防”的地方，类似2014年非法“占中”和2019年“修例风波”那样的事情能够发生，都与此有直接关系。

2020年中央从国家宪制层面制定实施香港国安法，建立健全特区在维护国家安全方面急需的法律制度和执行机制，用时任全国人大常委会副委员长王晨先生的话来说，是“在宪法和香港基本法的轨道上推进维护国家安全制度建设”，这与1990年制定香港基本法的宪制依据和法理逻辑完全一样，一脉相承。香港国安法是对香港基本法关于维护国家安全规定的补充、发展、完善，二者都是“一国两制”的法律化、制度化，具有同等的地位和凌驾性，那也就是说中央没有离开基本法的轨道、逻辑另来一套。由此可以清楚地看出，维护国家安全不是2020年制定香港国安法之时才提出的新要求，而是“一国两制”从一开始就有的内在要求，并且已经体现在基本法之中。香港国安法只是完成当年基本法已经开始但尚未完成的制度构建的任务。中央从来没有承诺“一国两制”下就可以颠覆国家政权、可以允许国家分裂，那样的“一国两制”和基本法从来就不存在！认为制定实施香港国安法，就改变了“一国两制”、就改变了基本法的说法可以休矣！不是我们错了，而是他们错了。允许破坏国家主权、安全、发展利益的“一国两制”从来就不存在。香港基本法首先是维护国家主权安全的“基本法”，其首要的使命、最高的原则就是维护国家主权、安全和发展利益。这是不言而喻的！香港国安法与香港基本法一脉相承、浑然一体，都是“一国两制”的法律体现，没有任何相互矛盾或者排斥的地方。

香港国安法的实践逻辑

世界各国各地的法律都把维护自己国家的安全作为首要的职责，把危害国家安全作为重罪来处理。回归后，香港特区的法律体系在这一重大问题上有严重缺失，香港国安法填补了这个漏洞。

在填补这个漏洞的时候，既然国家安全是中央事权，中央完全有权“一竿子管到底”，既直接立法，又直接执法、检控和司法，这完全符合国际惯例和各国的实践。但中央没有这样做，而是仍然根据“一国两制”方针在香港国安法当中设计了“双执行机制”，授权特区行使绝大部分案件的管辖权，依托香港现行的法律司法制度也就是本地执行机制来贯彻实施香港国安法。当然，基于国家安全的特殊性，需要对本地法律包括普通法的一些程序进行调整，以适应维护国家安全的特殊需要，比如关于保释和陪审团的规定、关于检控和司法的一些规定。这些调整是维护国家安全所必须的，符合国际惯例，合情合理，而且是极小的调整，对香港整个普通法体系没有影响，仍然严格遵守两造平等、对抗主义、程序正义、司法独立等法治原则，保障被告的人权和各项诉讼权利，完全符合两个国际人权公约。最重要的是，这些调整仅仅适用于危害国家安全的犯罪案件，并不影响香港所有其他刑事案件继续正常适用本地的法律司法程序，更不影响香港继续使用现有的民事商业金融法律制度。中央对香港国安法执行机制这些谨慎的安排，一方面满足了维护国家安全基本需要，另一方面充分尊重了香港本地法律制度特别是普通法，信任香港的司法。事实上截至今天，所有香港国安法案件都由特区管辖，已经形成了一批积极正面的案例，香港本地法律包括普通法实现了与香港国安法的成功对接和兼容，证明香港国安法的这种安排是切实可行的，正如夏宝龙主任曾经指出的，普通法也能够很好地维护国家安全。

因此，在“下游”执行层面，香港国安法既不取代普通法，香港普通法仍然生机勃勃，也不改变香港的法治、人权、自由和司法独立，而使香港的法治更加完备，香港居民正常行使自己的自由权利更有保障。把香港国安法和普通法对立起来，认为制定实施国安法就破坏了香港普通法和法治的论调也可以休矣！国安法实施后，一些媒体、人士只关注了什么变了，而没有关注什么没有变，也就是香港什么没有变，我觉得这个讲的是比较少的。哪些没有变呢？包括普通法没有变，民事商业金融法律制度没有变，港人自由、人权没有变，司法独立没有变，法治不仅没有变而且更健全了，资本主义制度和生活方式没有变，香港仍然是全球最自由、最开放、对投资者最友好的独立经济体。至于哪些“变”了，也是全球任何一个地方都必须有的维护国家安全最基本的制度机制，完全符合国际惯例和各国实践。国安法律制度是整个法律制度的组成部分，而非全部，也就是说不要把香港维护国家安全的法律制度放大为香港整个的法律制度，它仅仅是整个法律制度的一部分，而且涉及的是极少数人，与绝大部分市民没有关系，完全不影响广大市民的工作生活，不影响投资者的日常营商活动，相反为所有的人、为所有的投资者提供了更加安全稳定的环境。

因此，我的结论是，在“上游”宪制层面香港国安法与香港基本法、与国家宪法实现了完美的、融洽的对接，没有改变香港基本法的框架结构、制度体制、核心价值和逻辑体系，而是丰富发展完善了“一国两制”和基本法的制度体系。在“下游”特区执行层面，香港国安法实现了与本地法律包括普通法的成功对接，没有改变香港的普通法制度，完善了而不是破坏了香港法治。任何国家、任何地方的法治都把维护国家安全作为其首要功能，香港也不能例外。建立健全了维护国家安全法律制度和执行机制的“一国两制”，有了国安法加持的基本法，一定能够长期坚持、行稳致远。

经历了2019年“修例风波”那场浩劫，大家都十分珍惜今天来之不易的安定和谐、终于可以撸起袖子加油干的大好局面。安全是人的第一需求、是第一人权、是一切发展的前提，但是今天的安全不是从天上掉下来的，也不是一劳永逸的，需要大家持续不断的努力才能维持住今天安全和谐的生活，需要大家对已经表现出来的一些“不安定”的因素保持足够的警惕并及时化解各种风险隐患，相信特区政府和特区各界有决心、有能力维护好今天“安”和“治”的局面，包括高质量完成基本法第23条本地立法，以确保香港不再“乱”、不再让类似2019年“修例风波”那样的惨剧重演，为走向“兴”提供坚实的保障。

总之，“一国两制”方针提出40多年来，无论国际风云如何变化，或者遇到多大的阻力和困难，“一国两制”的初心、“一国两制”的内涵从未改变，全面准确、坚定不移贯彻实施“一国两制”的决心坚如磐石。正是基于长期坚持“一国两制”方针的考虑，基于对香港基本法的承诺和坚守，基于特区维护国家安全的现实需要，中央才制定实施了香港国安法。有了香港国安法的护航，加之特区明年即将完成的基本法第23条本地立法，有了本地维护国家安全制度机制的保障，香港“一国两制”的活力、动能将更加释放，定将结出更加丰硕的果实。

（作者系清华大学法学院教授，文章仅代表作者个人观点）