宋小庄 | 华南师范大学港澳台教材综合研究基地客座教授

巴以冲突的爆发与升级，不仅造成严重人道主义灾难，更危及地区安全乃至世界局势。对此，联合国曾做出多次调解停火尝试，但均因无法达成共识导致失败。11月29日，联合国举行「声援巴勒斯坦人民国际日」纪念大会，国家主席习近平向大会致贺电，并指出巴以冲突症结在于巴勒斯坦人民迟迟无法实现独立建国的合法民族权利。本文认为，临时或永久的停火均难以解决巴以冲突问题，应回到联合国大会第181（1947）号决议的「两国分治」并加强联合国的执法力度。

安理会最近巴以停火案的失败

2023年10月16日，联合国安理会对俄罗斯呼吁巴以双方立即实行持久停火的提案未获9票通过。其中，中国、俄罗斯、阿联酋、加蓬、莫桑比克投了赞成票，美国、英国、法国、日本投了反对票，阿尔巴尼亚、巴西、厄瓜多尔、加纳、马耳他、瑞士投了弃权票。美国投反对票，原因是有关决议没有谴责哈马斯。

对这场可能引发第六次中东战争的哈马斯火箭弹的攻击，的确应当谴责，但以色列采用了更为疯狂、比例出超的「自卫」反攻，也应当受到谴责。为利于争取更多的支持票，让对方都得到谴责，让安理会通过作出决议，这是可以理解的，但也未必通得过。

10月18日，巴西提出涉及暂时停火的提案，如美国之愿，也谴责了哈马斯，英、俄投了弃权票，共有12张赞成票，但也被美国一票否决，反对理由是以色列有「自卫权」，是不能被谴责的。

从1948年到1982年共发生了五次中东战争，其中未计算以色列强行掠夺土地、构筑隔离墙的其他冲突。第一次（1948-1949年）互抢领土的混战、第二次（1956年）针对埃及苏伊士运河国有化的战争、第三次（1967年）针对巴勒斯坦解放组织成立而发动掠夺领土的战争、第五次（1982年）在黎巴嫩建立亲以政权的战争，基本上都是以色列发动的，以驻英大使被枪击并不是开战的借口。第四次中东战争虽然是埃及和叙利亚发动的，但只是想取回在第三次战争中被以色列抢夺的土地，账应算在以色列头上。联合国安理会的有关停火决议也并不专门谴责以色列，安理会的一些成员国受到挟持，欺善怕硬。但主要的问题是某些大国不想中东有持久的和平，企图让以色列独霸一方。

10月25日，美、俄分别提出不同的提案。美国的提案专门谴责哈马斯。从中东危机来看，目前是以色列对加沙巴勒斯坦居民的非人道驱赶以及随后对加沙哈马斯的彻底歼灭，但大部分安理会成员没有认识到战争危险的存在，提案获得10票赞成、3票反对、2票弃权，没有通过。而俄罗斯的提案，则针对以色列对加沙巴勒斯坦居民的无差别攻击。在美国的影响下，提案获得4票赞成、2票反对、9票弃权，也没有通过。

从四次安理会投票看，美国的破坏昭然若揭。只要美国不愿意，根据《联合国宪章》的否决机制，安理会就不能作出巴以停火和以色列非人道驱赶的决议。如日后还有其他提案的话，只要对以色列不利，美国还会提出其他理由，给予否决。《联合国宪章》规定安理会和平解决的途径是不可能了，只能直接诉诸联合国会员国了。如还不可能，会爆发大规模战争。

现在巴以冲突不断升级。据统计，哈马斯的火箭炮，让以色列死了两千人；但以色列驱赶加沙平民、准备歼灭哈马斯，巴勒斯坦已死了超过1.1万人，双方伤亡惨重。10月27日，约旦代表阿拉伯国家，中国作为共同提案国，向联合国提出特别紧急会议立即停火的提案，获得120张赞成票、14张反对票和45张弃权票，提案最终得到通过。决议要求立即实现人道主义休战，实行人道主义救援，无条件释放被俘虏的平民，停止任何敌意行动，遵守国际法，保护平民，呼吁以色列撤销加沙地北部的紧急疏散令，反对迁移巴勒斯坦平民。以联合国「两国方案」为基础，寻求巴以冲突的公正、持久解决。

「犹太复国运动」与联合国的举措

一块小地方，打了多场战争，70多年无法得到和平，到底有什么血海深仇？但老实说，巴以并无世仇。从犹太民族历史来看，以色列、犹太王国及其文明的中断，与阿拉伯国家的崛起及其伊斯兰文明的存续没有交集，谈不上什么深仇大恨。犹太国家虽曾灭亡、民族流散，但此与阿拉伯民族无关，两个民族之间并无血海深仇。

直到19世纪末，在英国人支持下，流散在欧洲的犹太人先发起「犹太复国运动」。1897年，瑞士巴塞尔举行「犹太复国运动」大会，成立「世界犹太复国主义组织」。1917年，英国发表《贝尔福宣言》，声称要帮助在伊斯兰文明的巴勒斯坦建立「民族之家」。

在第一次世界大战中，统治巴勒斯坦的奥斯曼土耳其帝国加入同盟国，与以英法为首的协约国为敌。1919年的《国际联盟盟约》第22条规定「委任统治制度」，英国被委任统治巴勒斯坦，以实现《贝尔福宣言》在巴勒斯坦建立一个与巴勒斯坦现有非犹太社会政治和宗教文化不同的犹太国家的构想。鉴于巴勒斯坦政府调和不同民族存在困难，1937年英国向「委任统治委员会」提交计划把巴勒斯坦分为各自独立的犹太国家和阿拉伯国家，耶路撒冷则置于英国委任统治之下。1939年，英国发表《巴勒斯坦白皮书》，对犹太人取得土地予以严格限制，除非得到阿拉伯居民的同意，犹太人不得再靠移民入境来发展他们的民族家乡。

在第二次世界大战中，轴心国纳粹德国对犹太人进行种族灭绝，引发同盟国的反对和国际舆论的谴责。英国的政策不符合「犹太复国运动」的大批迁离犹太人、移居巴勒斯坦的做法，也与美国的地缘战略构想相违背。受美国影响的「委任统治委员会」声明，英国白皮书的政策，不符合该委员会对巴勒斯坦联合成立的统治协定所作的解释。

1945年2月的雅尔塔会议，英、苏、美三国对托管制度在原则上达成协议。1945年10月成立的联合国认为有必要以托管制度代替委任统治制度。1947年4月，英国不能接受上述委员会的建议，把整个巴勒斯坦问题提交给联合国。联合国成立一个委员会，研究解决方案并提出报告，把巴勒斯坦分由一个阿拉伯国家和一个犹太国家进行分治，耶路撒冷则由联合国托管治理（即联合国大会第181号决议，也称「联合国巴勒斯坦托管地分割方案」）。

1947年11月29日，美国不顾阿拉伯国家的反对，强行将第181号巴勒斯坦分治决议交联合国大会表决，美、苏等33国赞成，11个阿拉伯国家和希腊、古巴共13个国家反对，英、中等10个国家弃权，决议获得通过。巴勒斯坦分治决议的内容是：阿拉伯国的面积11,203平方公里，约占当时巴勒斯坦总面积的43%，其中阿拉伯人72.5万人，犹太人1万人；犹太国的面积14,942平方公里，约占57%，其中阿拉伯人49.7万人，犹太人59.8万人。决议还规定耶路撒冷为国际特别政权，由联合国管理。1948年，犹太人在这一决议基础上宣布建国，国名以色列。由于决议未能获得阿拉伯国家认同，埋下了中东战争的危机。

有没有比当年联合国的举措更好的方案

1947年11月29日联合国大会第181号决议没有得到巴以两国遵守，联合国自己也没有托管耶路撒冷，未能监督181号决议的实施。阿拉伯国家反对该决议，以色列虽接受该决议，但通过中东战争非法扩大该决议所赋予的领土，目前情况恶化，将给人类带来灾难。人们不能不问，在联和国大会第181号决议之外，能否有更好的方案？

复国即是建立国家、恢复本国法统文明。如何恢复本国的法统是世界难题。在1947年当时，巴勒斯坦地区的居民主要是阿拉伯族和犹太族，立国也属于人民（民族）自决问题。阿拉伯族不愿意接受犹太族的统治，犹太族也不愿意接受阿拉伯族的统治。对此等问题，在第一次世界大战期间，时任美国总统威尔逊提出14点纲领来解决。他说，每一个国家的人民都有选择愿意接受其统治的主权之权利，不承认或不接受这一原则，和平就无法且不可能维持下去。从这个意义上说，采用人民（民族）自决的方式，可能更具有法理上的理由和现实的意义。

1941年8月14日，时任美国总统罗斯福和时任英国首相丘吉尔在《大西洋宪章》提到这一原则。该宣言第2条规定：「凡未经有关民族自由意志所同意的领土变更，两国不愿其实现。」第3条规定：「尊重各民族自由选择其所赖以生存的政府行使的权利。各民族中的主权和自治权有横遭剥夺者，两国俱设法予以恢复。」1942年《联合国家宣言》和1943年《莫斯科宣言》也重申了「自决」。

1945年6月《联合国宪章》全面规定了人民（民族）自决问题。明确其宗旨为「发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系，并采取其他适当方法，以增强普遍和平。」（第1条第2项），明确「为造成国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见」，「联合国应促进」内容包括「较高之生活程度，全民就业，经济与社会进展，国际间经济、社会、卫生及有关问题之解决，国际间文化及教育合作，全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守，不分种族、性别、语言或宗教。」（第55条）

《联合国宪章》第1条的宗旨优于其他条文，联合国大会完全可以以自决来决定是否「两国分治」，分治的事项还是要根据有关的基本事实确定。从第一次世界大战结束到第二次世界大战结束，英国对巴勒斯坦的委任统治已长达20多年，委任统治应当是比殖民统治更为进步的制度，如第二次世界大战后殖民地通过人民（民族）自决独立已形成浪潮，通过该等自决制度确定是否按两个民族定居人口和定居地区分治应当也是可行的。

如「两国分治」的「公投」通过，则联合国大会可以通过两国分治的事项和制度安排事宜。如「两国分治」的「公投」自决不能通过，原来第一次世界大战时的委任统治制度，可由第二次世界大战后联合国托管制度所取代。如英国不愿意进行托管，联合国可以根据《联合国宪章》托管程序决定由谁托管。这样两步走方案，应可被当时的有关国家接受的。有关「公投」如通过，在「两国分治」基础上建立国家，剩下风险是不太大的。有关「公投」如不能通过，可规定3-5年后再举行「公投」，举行「再公投」前，还是可以由联合国托管的，情况一定比后来发生中东战争好。

联合国对巴以冲突采取的正面措施

70多年来，联合国及其有关机构包括大会、安理会、人权理事会和国际法院对巴以战争和冲突，也采取了种种措施，作出促进和平解决巴勒斯坦问题的决议，在相当程度上也是正面的、有效力的。问题在于篇幅虽多，但不够全面；关键的原则没有，配套也不足。

本文认为，联合国大会第181（1947）号决议应当作为主干；安理会第242（1967）号和第338（1973）号决议作为配套；国际法院2004年7月9日就巴勒斯坦被占领土修建「隔离墙」的法律后果的咨询意见为主线，加上国际法院可能将于不太长的时间内就以色列占领巴勒斯坦「领土」问题发表咨询意见为另一条主线。最后，联合国大会还要作出对第181（1947）号决议作必要调整的补充决议，并在作出上述决议的未来安排上提供可操作的实施细则，监督实施并授权联合国维持和平部队监督、保障和落实。现整理归纳如下：

（一）1947年11月29日联合国大会第181号巴勒斯坦分治的决议。该分治决议除了规定领土和人口划分，还规定「耶路撒冷市应为一种独立个体，在特殊国际政权之下，由联合国管理之。」这对该地区建立的阿拉伯国并不完全公平，如双方愿意，联合国大会根据安理会第242（1967）号、第338（1973）号决议和国际法院两份咨询意见书，可以对第181（1947）号决议作出不违反上述决议和咨询意见的补充决议。

（二）1967年11月22日联合国安理会第242号决议。这是由英国针对第三次中东战争的提案，决议援引《联合国宪章》第2条，要求以色列撤离在该次战争中占领的埃及和叙利亚等有关阿拉伯国家的领土，各方立即停战，并保证苏伊士运河的畅通。这在法理上包括以色列撤离1947年联合国大会第181号决议中分配的巴勒斯坦领土。

（三）1973年10月22日联合国安理会第338号决议。这是由美国和前苏联针对第四次中东战争的联合提案，决议要求该次战争中的有关各方于12小时内在现有阵地上立即停火，并在停火后开始执行联合国安理会第242号决议，进行和平谈判。这在法理上包括以色列撤离1947年联合国大会第181号决议的巴勒斯坦领土。

（四）2004年7月9日国际法院就巴勒斯坦被占领土修建隔离墙的法律后果的咨询意见。《联合宪章》第96条第1项规定大会或安理会对于任何法律问题得请国际法院发表咨询意见。2003年12月8日大会ES-10/14号决议根据《联合国宪章》的规定，请国际法院根据国际法、大会以及安理会决议就「占领国以色列在包括耶路撒冷及周围地带的被占领巴勒斯坦领土构筑隔离墙，有何法律后果？」发表咨询意见。该法律意见认为：

1、以色列在被占领的巴勒斯坦领土修建隔离墙、建立以色列定居点及其相关制度，「在当地造成可能是永久性的既成事实」「可能成为事实上的吞并」，是「违反国际法的」。

2、这种做法，使被占领的巴勒斯坦领土的居民受到「行动自由的限制」「工作、健康、教育和适当生活水平等权利的限制」，「以色列违反其根据国际人道主义法和人权文书各项适用规定所承担的某些义务。」

3、「以色列有义务履行其因构建隔离墙而未履行的国际义务」，该义务包括「立即停止修建和拆除隔离墙」「立即废除有关修建隔离墙的立法性法规和行政规章性法规或使其失效」，「对因修建隔离墙而受到损害的所有自然人和法人提供赔偿。」

4、《日内瓦第四公约》的所有缔约国有义务在遵守《联合国宪章》和国际法的同时，确保以色列遵守该公约所体现的国际人道主义法。联合国大会以及安理会应当审议所需行动，停止修建隔离墙及其有关制度造成的非法局面。

5、以色列和巴勒斯坦有义务严格遵守国际人道主义法、诚意执行大会和安理会的有关决议，特别是第242（1967）号和第338（1973）号决议，并尽早根据国际法就各项未决问题达成谈判解决办法，建立巴勒斯坦国，使该区域所有国家都获得和平与安全保障。

（五）2022年12月31日联合国大会通过77/400号决议，请求国际法院根据《联合国宪章》的有关规定，就以色列占领巴勒斯坦领土问题发表咨询意见。与上述国际法院所做的有关隔离墙问题的法律意见不同，这次国际法院被请求的是对以色列占领巴勒斯坦领土问题发表咨询意见，范围更宽广，意义更深远。如果国际法院都认为构建隔离墙是违反国际法、违反大会及安理会决议的非法行为，则以色列武力占领巴勒斯坦领土是更严重的违法和非法行为。1974年12月14日联合国大会通过的《关于侵略定义的决议》第1条第1款规定：「侵略是指一个国家使用武力侵犯另一个国家的主权、领土完整或政治独立，或以本《定义》所宣示的与联合国宪章不符的任何其他方式使用武力。」国际法认为通过武力侵占别国领土是不可能被承认的，在现有国际法、条约、联合国大会及安理会决议等存在的情况下，胜战国不得取得败战国的领土。」也就是说，以色列对巴勒斯坦以及对阿拉伯国家的占领就是侵略，就是对联合国有关决议和国际法院咨询意见的破坏。这样在2004年7月9日国际法院就巴勒斯坦被占领土上修建隔离墙的法律后果的咨询意见中提到的「隔离墙」，用「边界」来替换，并作出相应调整，就是国际法院可能即将作出的咨询意见的基本内容，是对巴勒斯坦「两国边界」、以色列非法占领巴勒斯坦领土以及违法修建隔离墙共同构成的完整的咨询意见。

以上第181（1947）号决议及其补充决议、第242（1967）号决议、第338（1973）号决议及两份国际法院关于隔离墙和占领领土的咨询意见（其中一份尚待公布），不可或缺。联合国大会还可作出新的决议。

大会关于和平解决巴勒斯坦问题的实施细则

1947年11月29日联合国第181号决议涉及两个问题：一是巴勒斯坦地区巴以分治的边界如何实现的问题；二是耶路撒冷地区如何实现联合国的管治的问题。后者在此不作讨论，可以另议。

在「两国分治」下边界的和平与公平划分这两个问题经过70多年还不能解决，主要原因是没有采用适当的步骤，穷尽《联合国宪章》容许的办法，维护1947年联合国大会第181号决议、安理会第242、338号决议以及国际法院的两次咨询意见（一次已给出、另一次有待给出）的尊严。在本次战争和冲突得到永久停火后，应当著手制定能够解决巴勒斯坦问题，但不限于以下的实施细则：

（一）联合国应当确定巴勒斯坦地区巴以分治的两国国界，第181号决议应当落实清除并建立两国隔离边界，但该等边界不是目前以色列兴建的隔离墙。该细则应附有比例较大的图界和地形地貌标志。

（二）联合国应当按被认可的规章和正当程序制定招投标文件、说明书、质量标准和必要的各种图纸，可供进行国际招投标，择优选择勘探、设计、施工、验收、调试和管理该等隔离边界的一切设施，该等设施要符合文明、方便、绿色、节约、持久的原则，招标文件的所有文件由联合国主导撰写，五大常任理事国可以各派本国一家单位投票竞标，并由该中标单位所在国家作出担保。

（三）联合国应当统筹负责设计、施工、验收、调试和管理该等隔离边界的一切设施，由联合国维和部队把守、管理边境设施及其使用事宜。阻碍该隔离边界的建筑物、构筑物或障碍物应当拆除、替代或以其他可行的措施处理。有关费用应当由联合国从正常的收入中支付，欢迎世界有关国家、宗教团体、经济组织捐赠。

（四）联合国可考虑在经济及社会理事会下辖设置简单、高效、专业、公正、有能力减少损失的行政性管理机构，统筹、协调并管理巴勒斯坦「两国分治」的设施的建设事宜，向经济及社会理事会负责并报告工作。对目前和将来可能存在的、联合国下辖会员国之间存在争端需要建设隔离设施的安排，吸收巴勒斯坦「两国分治」的经验教训也可以由该等管理机构负责，以解除对世界和平、安全问题以及战争的威胁，让联合国继续发挥其应有的作用。

（五）对一方在对方领土上的产业、物业和事业，该等管理机构应当聘用公正的评估公司负责评估，并加以监督。在以色列边界范围外的以色列人民的产业等应当搬迁到以色列边界范围内，在阿拉伯边界范围外的阿拉伯人民的产业应当搬迁到阿拉伯边界范围内。不能限期搬迁的，双方认为有价值的，可以折价变卖、收购；双方都不认为有价值的，可以由所在国拆除清理。

（六）根据当地的地形、地貌和交通便利程度，隔离边界在一定的距离范围设立出入口和通道，供人员和车辆来往，并可以在本国边境内设立海关各自负责管理。但在运作初期的出入口和通道，应由联合国维和部队负责维持社会秩序和安全，指导两国可以有效管理各自的海关为止。边界以外的交通和接口，由巴以两国各自负责。

（七）两国人民和车辆的往来由两国政府颁发通行证，两国政府对对方国家的通行证给予承认。从两国融合与和平共处的长远利益出发，两国的民商事、市政管理、供水供电、消防安全问题等规章制度应当逐步实现完全的对接和衔接。对两国的逃犯，两国应当做出适当的安排移交。两国之间应当禁止走私武器、毒品和任何违禁品。

（八）其他任何未尽事项，可由任何一国或两国或第三国提请联合国及其安理会注意，联合国及其安理会应当发挥他们各自和共同的最大作用，并安排实施。

回到联大第181（1947）号决议的困难和选择

1948年5月14日以色列接受该决议。由于阿拉伯国家在之前已经反对决议内容，联合国本应力劝阿拉伯国家接受。一旦阿拉伯国家不能接受，而巴以之间发生各种问题，联合国本应及早采取应对的措施，但不是力度不够，就是有所偏袒。从违法程度而言，以色列的作为是远远超过阿拉伯国家的作为的，但在各自放弃法律赔偿责任的基础上，大部分的相关问题包括世界危机的问题都应当由联合国面对。现在看来，如联合国不作出最大的努力、提出最公平的方案，「两国分治」的方案就不可能实现，中东就永无安宁日。

（一）1993年《奥斯陆协议》（Oslo Accords）曾给人以幻想，以为这是可以逐步实现的。1993年8月20日以色列总理拉宾和巴勒斯坦解放组织阿拉法特达成了和平协议。9月13日，双方在美国白宫草坪签署了《临时自治安排原则宣言》，巴勒斯坦民族权力机构得以成立。其实，该权力机构的成立不必完全依靠宣言的依据。但据此以色列承认该巴勒斯坦官方机构，巴解组织承认以色列，并拒绝暴力，以色列军队从加沙和约旦河西岸撤军。在过渡期五年内阿拉法特被允许返回巴勒斯坦，双方继续谈判未竞事宜。但临时协议签署后两年，拉宾被以色列右翼刺杀，该协议被无限期搁置，名存实亡。由此可见，这种模式是不可能实现和平的。

（二）如目前的巴以冲突继续下去，哈马斯必然为生存而战，部分甚至大部分阿拉伯国家可能将陆续参战，与美国支持的以色列作战。这将给世界能源、地缘政治带来重大危机。如得不到阿拉伯国家的支持，巴勒斯坦及其对抗组织哈马斯有可能对以色列进行持久作战。如得到阿拉伯国家的支持，以色列未必可能灭绝巴勒斯坦及其对抗组织哈马斯，即使一个哈马斯被灭绝，更多的哈马斯还会起来。阿拉伯国家与以色列对抗是必然的。没有美国的支持，以色列不大可能独占巴勒斯坦地区。如联合国大会和安理会不能保障自己的决议的实施，把巴勒斯坦的「两国分治」任由以色列改为「一国独治」，则联合国可能因而完结或瓦解，整个世界将面临新的混乱互战状态，第三次世界大战发生的可能性是存在的，世界各国不应当做这种选择。

（三）过去70多年的历史已经说明，临时或永久的停火也不能解决巴以冲突问题，只有回到联合国大会第181（1947）号决议，尽管这并不是好的决议，但似乎没有其他办法。2021年11月29日，巴勒斯坦总统马哈茂德．阿巴斯曾表态，如果以色列继续背弃两国方案，他将采取多种选择，包括1947年联合国第181号决议的方案。

2023年10月27日联合国大会通过巴沙停火的决议，说明对巴以战争和冲突，占世界三分之二的多数国家不想中东危机被美国和以色列所操控，更不想任由巴以战争和冲突恶化、无序发展而出现能源及其他地缘政治危机，结果导致第三次世界大战的发生，而是希望联合国强力介入，找到和平的、公平的、保持联合国继续发挥作用的、各国损失最小、避免战争再度发生的方案。在不可能回到「两国分治」的自决公投方案的情况下，本文认为回到最初的「两国分治」并加强执法力度这一途径，可能是唯一的选择。

本文发表于《紫荆论坛》2023年11-12月号