卜乐 | 海国图智研究院秘书长

曾悠 | 澳门创新发展研究会副理事长

受新冠疫情影响，澳门以旅游博彩业为主的产业经济受到了严重冲击，引致澳门劳动力市场摩擦性、结构性等失业问题凸显。澳门特区政府通过发放补贴、引入「外佣退场」等政策多措并举稳定了居民就业。澳门特区政府应大力开发和拓展新行业与岗位，鼓励居民创新创业，营造自由开放的劳动力市场，并加强职业培训，为澳门的发展培养符合产业需求的高技能人才，营造良好的就业氛围。

近年澳门劳动力市场发展状况

（一）新冠疫情期间失业率明显恶化，疫后改善速度较快　

2020至2022年，受新冠疫情影响，澳门与外界断绝了旅客往来，以旅游博彩业为主的产业经济受到了严重冲击，继而引发裁员及开工不足的情况。澳门首例新冠感染个案在2020年1月出现，自此澳门结束了持续多年总体失业率低于2.0%的理想水平。根据澳门统计局的资料，2020年1月至3月总体失业率较2019年12月至2020年2月上升0.2个百分点至2.1%，本地居民失业率亦上升0.3个百分点至2.9%。其后，疫情下澳门失业率逐步上升。在2022年「六 · 一八」疫情及应届毕业生投入劳动力市场等叠加因素的影响下，澳门于2022年6月至8月录得疫情下最高的失业率，其中3月期的总体失业率为4.3%，本地居民失业率为5.5%，失业人数达到1.63万人，博彩业、建筑业成为失业重灾区，居民对就业前景的信心明显下挫。在这样艰难的时期，特区政府实施稳就业的政策，使用过去二十年积累的财政储备，果断推行多项有力缓解失业问题恶化的政策措施，包括推出带薪培训课程、与大型企业协同稳定居民就业队伍、严格执行「外雇优先退场」、推出专项津贴鼓励本地企业增聘本地居民等等，总体上稳定了就业市场，避免了因失业问题恶化而出现社会不稳定的情况。

2023年1月8日，澳门逐步复常，主要客源地旅客回流澳门，旅游博彩业重新按下发展键。经过澳门旅游局和业界的通力合作，澳门2023年经济复苏步伐加快，呈现出旅客和博彩业毛收入大幅回升的良好势头，再结合下半年一浪接一浪的盛事，预期全年经济增长率可保持双位数的回升，综合度假村企业聘请人员需求持续增加，居民失业率有望在年底前下降到3%以下，澳门就业市场恢复昔日生机。

（二）外雇数目大幅减少

澳门是微型经济体，自身的劳动力资源不足以应付过去二十年澳门旅游博彩业高速增长带来的劳动力需求。2019年底，澳门外雇总额约为19.6万人，其中包括2.9万建筑工人和5.4万酒店餐饮业人员及3万外籍家佣。然而，新冠疫情引起的经济急挫使澳门外雇数字出现明显的减少。2020年，澳门进入新冠疫情流行期，三年疫情使旅游博彩业受到巨大冲击，大型企业经营困难，采取包括辞退员工等多项成本控制措施。在大型企业减省人力的过程中，特区政府始终以保障本地居民稳定就业为政策底线，一直与聘有数万澳门居民的六家综合度假村企业保持沟通，呼吁他们在削减人手时优先让「外雇退场」，以尽量保持澳门居民的就业稳定。因此，2020年后澳门外雇总量一直下行，直至2022年7月降至15.7万人的新低点，较2019年底减幅人数达约4万人。进入2023年，澳门经济持续回稳复苏，大型企业恢复对外雇人手的需求。但截止2023年5月只是回升至16.1万人，显示外雇人数短中期内难回到昔日的近20万人的高峰。

（三）澳门青年失业率偏高

青年失业率高一直是全球性现象，近年来内地及邻近地区的青年就业压力都较大，其青年失业率基本长时间维持在双位数，澳门的情况也不例外，更在疫情冲击下进一步突显。一般而言，初出茅庐的青年就业困难既有劳动力市场的因素（如经验不足、市场信息不充分等），也有这一代青年自身选择的因素（如倾向选择较安稳和高薪的工作、乐于从事自雇型工作等）。然而，三年新冠疫情使澳门企业的劳动力需求下调再叠加上述因素，则使澳门青年毕业后面临严峻就业问题，青年群体失业率进一步攀升。2020年第四季度，澳门居民整体失业率为3.9%，其中16至24岁青年群组的失业率达到14.2%，约是整体失业率的4倍，当中青年男性失业率更高达18.2%。这个情况在疫情后持续存在，虽然澳门经济已明显复苏，但青年失业率未见大幅改善。2023年第一季度，澳门居民整体失业率为3.9%，其中16至24岁青年群组的失业率达到10.0%，是整体失业率的近3倍，其中青年男性失业率仍然高达近13%。究其原因，近半年澳门旅游经济强劲复苏并不均匀，有相当行业的企业招聘保守，不利新岗位的增长。同时，部分企业对聘用人资较为谨慎，把招聘门槛变相提高，瞄准有经验的人士，就业环境仍然不利于毕业生获得工作。

（四）疫下高学历失业人数易增难减

疫情下，具大学学历的居民失业问题渐渐浮现。2021年第四季度，具高等教育程度的就业居民共有12.2万人，而同期存在近5,000位具大学学历的失业人士，其中寻找新工作的占到近4,000人。究其原因，是受到疫情下经济萎缩所致，但亦有具高等教育学历的就业居民因意识到博彩业不再荣景，而着眼长远转投其他行业，但过程并不如想像中顺利，由此导致拥有大学学历的居民因寻找新工作而进入了失业人士行列。2023年，澳门一季度GDP增速同比上升约40%，率先带动旅游博彩业对高学历人士的聘用需求，但实际上，并没有出现在疫情期间高学历失业居民人数大幅度减少的情况。2023年第一季度，澳门共有13.7万具高等教育学历的就业居民，而同期存有4,700名具高等教育学历的失业居民，当中4,000名是在寻找新工作，与疫下的数字相若。

（五）居民收入中位数平稳

受疫情冲击，澳门劳动力市场出现失业恶化问题，失业率明显升高，修读政府的带薪培训课程人士迅速增加。但对比失业率等指标，由于澳门公务员和受公币资助的相关教育、医疗、社会保障等行业的就业居民大致工作稳定，连同在政府发放消费卡、现金分享、职业税退税等政策作用下，致使澳门居民每月收入中位数在疫情三年下未见大幅下降。2020年首季澳门本地就业居民月工作收入中位数为20,000元（澳门元，下同）。2022年为19,000元，总体就业人口和本地就业居民月工作收入中位数与2019年数字相差不大。反而内地与澳门恢复通关后，居民收入中位数回升较快。2023年首季澳门就业人口月工作收入中位数为17,000元，按季增加1,400元；本地就业居民月工作收入中位数为20,000元，按季增加1,000元，基本追平疫情前水平。

澳门特区政府多措并举稳定居民就业

首先，疫情下，澳门特区政府采取稳企业、稳就业等一系列措施，从居民个人、雇员和企业运作等层面多管齐下稳定就业市场。2020年，澳门特区政府透过《雇员、自由职业者及商号经营者援助款项计划》，向30.7万名各类直接受益人和商号发放援助款项逾 63.8亿元。这项经援措施覆盖面广、推出及时，起到了稳经济、保就业、保民生的正面支持作用。

其次，博彩承批公司雇用数万名澳门居民。特区政府在疫下明确要求博彩承批公司履行社会责任，最大程度保障澳门本地居民稳定就业，确保本地雇员优先及持续就业，并呼吁各行各业雇主与雇员共渡时艰。对于一些受疫情冲击而失业、就业不足或放无薪假的居民，澳门劳工局推出数万个带津培训计划名额，为居民提供就业配对、转介、技能测试等服务，并藉著津贴发放，纾缓受疫情影响人士的经济压力。另外，通过职场体验计划，专门为应届大学毕业生提供1,800多个实习名额。在就业岗位骤减的情况下，特区政府透过「外雇退场」机制，释放出本地求职者愿意从事的职位空缺，调控外地雇员数量，确保本地雇员优先就业。截至2022年9月底，外地雇员较2020年1月减少近4万人。

再者，为增加就业岗位，促进澳门待业居民就业，特区政府于特殊时期采取特殊做法，推出《疫情期间鼓励雇主聘用本地待业居民的临时性补助计划》，为雇主聘用待业居民创造有利条件。根据该计划，合资格澳门雇主在维持原有本地雇员数目的基础上，于特定期间增聘待业的本地居民（包括永久及非永久），可向劳工部门申请发放补助。雇主每增聘一名本地雇员，可一次性获发为期六个月、合共19,968元的补助款项。该计划已于2023年2月结束。

同时，澳门年长居民也有相当数量在旅游业工作，旅游业在疫下的急挫使大批澳门旅游业从业员出现失业、开工不足和放无薪假等情况。为此，澳门旅游部门在疫下曾推出澳门居民「本地游」「研学游」等旅游活动计划，一方面加深澳门居民对澳门世界文化遗产和景点以及研学资源的认知，另一方面为澳门居民创造基本的生计，缓解他们的经济压力。另外，在内地与澳门恢复正常通关后，特区政府采取激励吸客措施扩大客源，争取旅客尽快回流，一方面走进内地及欧洲、东南亚等地区做旅游推广会，并与当地业界合作拉客，另一方面增加举办大型节庆盛事，推行有关补贴及奖励措施，率先鼓励广东省、香港居民旅客来澳旅游和消费，特别是鼓励他们来澳「住多一天、玩多一日」。这些举措都有助于疫情期间及疫后逐步恢复澳门旅游业的活力，维持导游、司机及相关从业人员的基本生计。

最后，横琴粤澳深度合作区是澳门经济适度多元化的新平台，可为澳门青年提供多元的就业机会。疫情下，澳门本地对青年雇佣需求有所下降。2022年10月，为扩大澳门青年到横琴深合区的就业空间，横琴粤澳深度合作区民生事务局联合澳门劳工局开设「横琴·澳门居民线上招聘专区」。招聘专区长期提供横琴数以百计的职位空缺（涵盖澳门四大产业的服务类人员、管理类人员、行政/财务/后勤/文秘、实习生/培训生、专业技术类人员等职位）给澳门青年选择，还包括在横琴求的职指南和生活指南。透过招聘专区，不仅为澳门青年提供多元就业空间，也能使澳门青年有亲身了解横琴政策和就业新空间的机会，进一步加快澳琴经济和人才资源的有效对接。

近年澳门劳动力市场存在矛盾和困难

（一）摩擦性失业问题凸显

摩擦性失业是指劳动者在正常流动过程中因未能与市场劳动力的需求相衔接所导致的失业。2020年初新冠疫情暴发以后，澳门经济严重受挫，博彩旅游、会展业、商业零售、餐饮服务等行业一方面出现歇业停业、岗位减少的情况，另一方面出现人手不足、招不到人的现象。这样的矛盾在2023年防疫政策调整之后仍然存在。澳门特区统计暨普查局数据显示，2023年第一季度澳门本地居民失业率为3.9%，较上一季度下跌0.2%，然而复活节假期期间由于人手不足等问题，澳门四万间酒店客房中约有一成未有开放，部分商业零售企业也存在相同问题。这种「有人冇工做、有工冇人做」的矛盾现实表明澳门企业所需的劳动力与求职者存在著意向不符和结构性落差，劳动力市场供需不匹配，摩擦性失业问题凸显。

（二）结构性失业问题凸显

结构性失业是指由于经济结构、体制、增长方式等变动，使劳动力的供给结构与需求结构不相一致而导致的失业。澳门是以旅游博彩业为主的服务型社会，就业人口主要从事文员（包括赌场荷官、巡场、投注员等）、服务及销售等岗位，高度依赖低技能劳动力。持续两年多的疫情将澳门经济过度依赖旅游博彩业的结构性弊端暴露无遗。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》强调，要发展科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业等促进澳门经济适度多元发展的新产业。同时，当今社会科技变革迅猛，国际产业结构发生根本性变化，以数字经济为特征的新产业发展模式深刻冲击和影响全球。因此，无论是澳门经济势在必行的产业转型，还是人工智慧等新型生产方式的更新，都对澳门劳动力的就业技术技能和素质素养等方面提出了更高的要求。然而，目前澳门劳动力市场上大量低技能劳动力的工作技能或经验未能与产业转型和社会发展匹配，结构性失业问题凸显。

（三）劳动力市场自由度不足

澳门设立的劳工配额制度对外地雇员的数量有严格限制，每个行业和企业都有特定的外地雇员配额，且企业只有获得劳工局的聘用外雇批文才可聘用外地雇员，这限制了外地雇员的自由招聘，部份工种限定只能招本地居民。同时，澳门对外地雇员的技能层次也有一定的限制，某些职位或行业要求外地雇员具备特定的技能或专业背景，以确保澳门本地劳动力的就业机会和竞争力。这些限制一方面阻碍了劳动力市场的自由流通，不利于外地高科技人才流入，另一方面滋生了部分人不思进取的惰性思维，这也是导致结构性失业出现的重要原因。除了聘用外地雇员存在诸多限制，企业在招聘和解雇本地员工方面也面临许多限制，这增加了调整人力资源的成本，使得企业不愿轻易解雇或调整员工，导致在招聘新员工时更加谨慎，这一定程度上加剧了澳门劳动力市场的供需失衡现象。

（四）劳动条件和待遇不公平

餐饮、服务等部分行业和工种薪水过低，且工作量和工作强度大，薪酬与劳动无法匹配，导致难以吸纳人力资源，人手不足问题凸显。尤其是现在博彩业进行大调整，博彩相关职位减少，甚至博彩企业陆续调动员工到非博彩工种，薪酬和待遇降低，劳动力流失严重。此外，部分劳动力缺乏医疗保险、养老金等社会保障，面临著较高的风险和不确定性；建筑和清洁服务等行业存在劳动安全和职业健康问题，劳动者面临受伤和职业病的风险，却没有得到足够的相关保障。这些劳动条件和待遇不公平的现象会进一步导致劳动力短缺，一定程度上引发劳资关系紧张。

加快澳门劳动力市场复苏的建议

第一，大力扶植新产业，吸引内地和国际的优秀企业进驻澳门，促进产业适度多元发展，大力开发和拓宽行业和岗位。特区政府应尽快制定和落实《澳门经济适度多元发展规划》的实施细则，为落户澳门的企业提供税收优惠、创新基金等支持，加强与内地和国际的产业合作与交流，鼓励创新创业和产业多元发展，大力发展科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业四大新产业，创造高质量社会就业岗位。特区政府要善用土地储备规划，利用土地优惠和财政扶持等政策大力招商引资，同时营造良好的投资环境，包括简化行政审批程序、降低企业运营成本等，吸引海外及内地的优秀企业进驻澳门，引进大批有竞争力的就业岗位。

第二，畅通人力资源流动，营造自由开放的劳动力市场。特区政府要尊重价值规律和竞争机制对劳动力资源的优化配置，减少对于外地雇员的行政限制，推动劳动力资源跨地区、跨部门、跨产业间的合理流动，提升本地居民的就业主观能动性和进取精神。制定更具吸引力的人才引进政策，包括简化签证手续、提供优厚的薪酬待遇、提供优质的生活和工作环境等，以吸引国内外高层次人才来澳门工作。有效对接粤港澳大湾区的人才政策，推动劳动就业链、人才链、产业链和供应链的融合发展，实现更深层次的衔接。除制度层面以外，需要加大对人才的培养和留用力度，提供更多的教育培训资源和机会，激励他们在澳门发展，并制定相应的政策鼓励人才留用。要鼓励灵活就业，支持灵活就业形式的发展，如自由职业者、远程办公和共用经济等，为劳动者提供更多的就业选择和灵活的工作方式。与其他国家和地区建立合作框架和机制，共同开展劳动力市场资讯共用、政策研讨等活动，促进经验和资源的互补，推动澳门劳动力市场的国际化进程。

第三，加强教育体系的改革和职业培训的提升，提供更多的高质量教育和培训机会，培养符合澳门产业需求的高技能人才。建立健全职业培训机制和课程体系，针对澳门劳动力市场的需求，提供相关专业的培训方案，培养具备实际操作能力的技术人才。特区政府可以出台相应的政策，鼓励企业为员工提供带薪培训机会，提升其技能水准和就业能力，同时加强企业与教育机构之间的合作，促进培训资源的共用。加大宣导个人终身学习的理念力度，通过提供线上学习平台和资源，让劳动者能够不断学习和更新知识，适应市场需求的变化。

第四，加强劳动力市场资讯的透明度和有效的职业指导服务，促进劳动力供需的匹配。建立和完善劳动力市场资讯发布平台，提供招聘资讯、薪酬水准、行业趋势、培训需求、劳动法规等相关资讯，确保劳动者能够充分了解市场情况，进行公平的就业选择，同时提供及时准确的市场需求情况，帮助企业做出明智的和招聘决策。特区政府可以组织和支持开展更多的线下招聘会、职业展览等活动，以促进求职者和雇主之间的资讯交流和匹配，促进劳动力供需的快速链接。强化对劳动力的职业培训和就业指导，提高劳动者的就业竞争力和适应能力。鼓励行业协会和企业共同制定职业技能认证标准，推动行业的标准化和规范化，提高劳动力的技能品质和就业可持续性，也为企业提供更可靠的参考依据。

第五，鼓励创业和创新，把握新生产力革新机遇。Chat GPT问世以来，人工智能科技革命按下快进键，世界生产力面临重大变革，澳门要抓住新生产力革新机遇。一方面要加强人工智能技能培训和教育，包括人工智能专业课程、职业培训和跨学科教育等，培养具备人工智能专业知识和技能的劳动者，更好地适应人工智能时代的劳动力市场需求。可以设立专项基金，用于支持人工智能创新和研发项目，这些基金可以提供资金支持、技术转化和市场推广等方面的支持，促进人工智能技术的商业化和应用落地，推动澳门劳动力市场供给的创新发展。另一方面，人工智能的发展需要产业界、学术界和政府的合作与支持，需要积极推动跨界合作，建立产学、研合作平台，促进人工智能技术的研发和应用。要加大力度吸引国内外优秀的人工智能企业、学术机构和专家来澳门进行合作与交流，加强澳门与全球人工智能创新中心的联系。更多地举办创新创业赛事和展览，为创业者提供展示和宣传的平台，吸引潜在投资者和合作伙伴的关注，促进创新创业方案的孵化和成长。人工智能在各个行业都具有巨大的潜力，包括金融、旅游、医疗、制造业等，澳门可以著力打造人工智能创业生态系统，建立创业孵化器、科技园区和创新中心，促进人工智能和新产业的融合发展。

最后，加强劳动力市场的监管，营造积极向上的良好就业氛围。更新完善劳动法律法规，确保其与国际标准相符合，并及时修订以适应市场变化，特别是在劳动合同、工资保障、劳动争议解决等方面，要加强保护劳动者的权益。加强劳动力市场监管机构的组织和力量建设，提高监管效能和执法力度，及时处理劳动争议，严厉打击非法用工、拖欠工资和劳动合同违法行为，维护劳动者的合法权益和公平就业环境。加强对工资水准的监测和调查，确保劳动者的工资收入能够与经济发展相匹配，同时推动企业提供良好的福利待遇，提高劳动者的生活品质和工作满意度。

本文发表于《紫荆论坛》2023年11-12月号