文｜屠海鸣

上周日（10日），香港第七届区议会直选和间选共264人当选为区议员；根据《区议会条例》，行政长官李家超于周二（12日）宣布179名委任议员名单，另有27位现任乡事委员会主席确认有效登记为区议会当然议员。至此，第七届区议会的470名议员已全部确定。

对于这份区议会名单，坊间有各种争议。主要观点有二：一是拿本次区选投票率与2019年区选相比，认为投票率下挫，而建制派并无明显增加。二是认为委任议员中不少人是“三会”成员，搞来搞去都是同一批人在治理社区。

对于第一个观点，笔者认为并无可争议的价值。此次重塑区议会后，区议会的职能、对区议员的要求都已经大幅度改变，可以说“脱胎换骨”，若还把这次区选与2019年区选简单类比是毫无意义。再说，建制派、泛民都是过时的概念，今日的香港，不存在“你死我活”的阵营对垒，只有“好中选优”的良性竞争，还用昔日的概念解读今天的现实，无异于缘木求鱼。

对于第二个观点，应该说某些人认知还比较狭隘。香港的民主政制尚未定型，仍处于探索成形阶段。不能把“民主”的概念仅锁定为“民主选举”，“民主监督”也是非常重要的环节。2019年的第六届区议会投票率为回归以来最高，但履职情况如何呢？却是回归以来履职最糟糕的一届。因此，建立科学合理、公开透明的履职监察机制，才是关键。

聚焦职能定位 明确监察重点

据悉，行政长官李家超近日将宣布区议员监察办法；民青局还将在年底前对所有区议员进行培训，由局长麦美娟主讲，以确保区议员更好地履职尽责。

本届区选的成功举行，是香港“由治及兴”的又一生动事例，也是香港基层治理的里程碑事件。那么，重塑区议会后，究竟应该怎样对区议员进行全方位、全过程的履职监察呢？依笔者之见，以下几个方面值得重视。

对区议员的履职监察重点是甚么？应根据香港区议会的职能定位来确定。

香港区议会属于非政权性的区域组织。基本法第97条订明，“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”简而言之，区议会的职能是为政府提供咨询，为市民提供服务。因此，监察重点是“咨询”和“服务”。

首先，监察区议员为特区政府提供咨询的情况。本届区议会的代表性强、覆盖面宽，区议员具有不同背景，应各展所长，向特区政府提供有价值的意见和建议。特区政府委任的区议员当中，有很多人士来自不同界别，具有明显的专业优势，地区治理当中会遇到许多专业领域的问题，比如交通规划、排洪设施修建、文化康乐设施建设、社区医疗服务等等，委任议员应从专业角度，为改善民生多提良策。间选议员当中，有不少人士原本就是“三会”成员，长期服务社区，既有一定专业优势，又熟悉当地民情，上联政府部门，下联社区居民，应发挥沟通优势，找准特区政府与市民之间的契合点，多提善治之策。直选议员的最大优势是社区居民认可度高，应与市民加强互动，随时掌握民情民意，梳理地区治理中带有普遍性的问题，向特区政府建言献策。

其次，监察区议员为市民提供服务的情况。社区居民需要甚么样的服务？除了基本法97条提及的“文化、康乐、环境卫生”之外，各地区的居民还有很多具体的诉求。比如有的居民希望关注居家养老问题，建好社区的日间照料中心，让老人白天有公共活动空间；有的居民希望给㓥房住户就近提供用于洗衣、做饭的公共空间，缓解住宅狭窄的压力；有的居民希望关注少数族裔，促使其融入社区生活。每个社区希望关注的重点不同，解决不同问题的难度系数也不同，区议会应把区议员为民办实事的情况，列入履职监察范畴。

其三，监察区议员不检点行为。区议员必须符合“爱国爱港”要求，拥护基本法及效忠香港特区，这是底线原则。那么，区议员在任内是否做到？必须监察。除此之外，区议员是否有违反公序良俗的行为？是否有涉嫌违法的行为？都应在监察之列。

建科学机制 形成监察“闭环”

对区议员怎样进行有效的履职监察？笔者认为，有4个重点问题应该明确。

其一，体现“行政主导”原则。区议会属于“非政权区域组织”，但从基本法97条对其职能定位来看，区议会是特区政府实施地区治理的帮手，特区政府改善民生的许多政策，要透过区议会、地区“三会”和地区关爱队共同去落实。因此，政府应主导对区议会的履职监察。麦美娟此前在介绍履职监察机制时曾公开表示：“在收到当区区议会主席或当区区议会动议后会启动监察委员会制度，透过监察委员会进行调查，并按调查结果和建议对有关区议员作出处理。若认为裁决不公，涉事区议员可向政务司司长提出上诉。”这正是体现了“行政主导”原则。

其二，“自下而上”与“自上而下”相结合。由于区议会的职能是服务和咨询，对区议员的履职监察也应从两个方向著力。为市民提供服务做得如何？主要看市民的评价，这是“自下而上”的监察；为政府提供咨询做得如何？主要看政府部门的评价，这是“自上而下”的监察。二者兼顾，才能得出全面、客观、准确的结论。

其三，实行负面清单制。区议员不能干甚么？应该列出负面清单，并公布于众，让社会各界和广大市民一起来监督区议员。这一点十分重要。因为这些年来，由于区议会被反中乱港势力骑劫，给地区治理带来很大的负面影响。第七届区议会是重塑区议会后的首届，也是拨乱反正的关键一届，虽然区议员均接受了资格审查，但谁能保证每位议员今后履职期间不会触碰“红线”呢？列出负面清单，就是明确“红线”在哪里，有利于规范区议员的言行。

其四，建立申诉机制。监察委员会对区议员处理后，若涉事区议员认为裁决不公、处理不当，可向政务司司长提出上诉，请求复议。建立申诉机制，有利于保护区议员的权益。

设立退出机制 彰显监察权威

把握好以上4个重点，令履职监察机制形成“闭环”，这样才能发挥好履职监察作用，提升区议会的工作效能。

区议会4年一届；那么，区议员在任职期间出现不检点行为，如何令其退出？这个问题非常重要，必须建立退出机制。

香港国安法实施后，特区政府要求所有区议员宣誓或签署声明拥护基本法、效忠香港特区时，部分区议员置之不理，导致很多地区的区议会长期处于“瘫痪”、或“半瘫痪”状态，“服务市民”成了一句空话。我们应从中汲取教训，制定更清晰的退出规则，彰显履职监察机制的权威性。

不妨借鉴体育比赛中“黄红牌”思路，把区议员的不检点行为分成3个层级进行处罚。

其一，“黄牌警告”。对于违反负面清单所列内容的区议员，根据情节轻重作出评估，向其发出警告，提醒不再犯类似错误。

其二，“红牌罚下”。区议员任期内出现3次“黄牌警告”，应暂时停止其工作一段时间，促使其反省整改。

其三，“黑牌退出”。区议员在任期内若存在严重问题，无法正常履职的，必须停止其资格。比如涉嫌违法犯罪、被司法机关判刑的、拒不宣誓或签署声明“拥护及效忠”的，自动失去区议员资格；涉嫌违反公序良俗产生严重不良后果的，因个人原因长期无法履职的，由监察委员会裁决取消其区议员资格。

十三届全国政协副主席、中央港澳工作领导小组常务副组长、中央港澳办主任夏宝龙十分关注香港的地区治理。上个月底，他在北京会见由特区政府特首办主任叶文娟率领的香港特区政府政治委任官员国家事务研修班全体成员时表示，希望每一位市民履行公民责任，选出做实事、专心地区事务的区议员。

如今，“做实事、专心地区事务的区议员”选出来了，还须把履职监察的工作做好。建立履职监察机制是“民主监督”的范畴，把“民主选举”与“民主监督”融汇起来，把“做实事”、“专心地区事务”与“履职监察”贯通起来，才能全面有效提升民主质量，推动香港良政善治进入新境界。

（作者系全国政协港澳台侨委员会副主任、香港新时代发展智库主席、暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授，文章原刊于香港《经济日报》，文章仅代表作者个人观点）