朱世海 | 澳门科技大学法学院教授

李奕漫 | 澳门科技大学法学院硕士生

2009年，澳门特区完成澳门基本法赋予的宪制任务，通过了《维护国家安全法》，随后在行政、经济、网络等领域进行相关立法。2023年，澳门特区修改《维护国家安全法》，进一步完善维护国家安全法律体系。通过一系列立法工作，完善澳门特区维护国家安全法制体系，为确保澳门「一国两制」行稳致远提供了强有力的法制保障。

2023年是《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）颁布30周年。该法第23条规定：「澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。」澳门特区在2009年就完成基本法赋予的宪制任务，通过了《维护国家安全法》。澳门维护国家安全的法制还包括行政、经济、网络等各个领域的相关立法。2023年，澳门特区修改《维护国家安全法》，进一步完善维护国家安全法律体系。

作为澳门维护国家安全法律体系主干的《维护国家安全法》

由《澳门基本法》第23条规定的「澳门特别行政区应自行立法」可知，条文中的「应」字表明了特区有维护国家安全立法的义务，故早在2002年4月10日，特区政府发布的《短、中期法规草拟及修改计划》中就将落实上述第23条的计划列入其中。然而，由于当时特区政府忙于调整经济结构、完善行政管治等工作，亦存在民生问题与反对仓促立法的少数声音，故有利于完成23条立法的条件尚未完全成熟。 

2007年6月20日，特区政府发布《2007-2009年度公共行政改革路线图》又将落实《澳门基本法》第23条的立法工作提上日程，次年10月公布了《维护国家安全法（草案）》。2009年2月25日，《维护国家安全法》在立法会细则性高票通过。澳门《维护国家安全法》全文共15条，其中第1-7条涵盖了《澳门基本法》第23条禁止的7类危害国家安全的行为，亦是全文之重。该法内容限定于刑事法律范畴内，遵循澳门刑法基本原则；其中未能明确规定的内容，将以《澳门刑法典》和《澳门刑事诉讼法典》为补充适用：一方面与前者构成特别法与一般法的关系，另一方面与后者构成特别程序与一般程序的关系。 

《维护国家安全法》第1条「叛国」、第2条「分裂国家」及第3条「颠覆中央人民政府」罪名下均设定了预备犯罪行为，与公开咨询前的文本相比，政府采纳了法律界、学术界、新闻界和其它专业人士所提出的大部分修订意见，删去了后文其他罪名下的预备行为规定。 

关于第4条「煽动叛乱」，结合该法上下文可知其包含了煽动叛国、煽动分裂国家、煽动颠覆中央人民政府以及煽动解放军驻澳门部队放弃职责或叛变；其犯罪主体涵盖了中国公民或外国人（包括无国籍人士），无论是澳门居民或非澳门居民，均可成为煽动叛乱罪的主体。针对「公然」和「直接」，前者指在不特定多数人共见共闻下作出，现场或透过报章、电台、电视或互联网等信息途径作出，后者指行为人直言不讳地鼓动他人。有居民对此涉及的言论自由受限问题产生担忧，然而在否定言论自由权绝对性的前提下，煽动叛乱罪，正是禁止滥用言论自由对国家安全构成侵犯和威胁的行为，而其他合理行使言论自由权利的行为并不受影响。《澳门刑法典》第298条「煽动以暴力变更已确立之制度」、第300条「煽动集体违令」等多处法律均规定了煽动类犯罪，故该条文的设置亦未超出澳门既有法律中关于煽动类犯罪的规定。

关于第5条「窃取国家机密」，不论是否为澳门特区以外的政府、组织、团体或其人员，只要窃取、刺探或收买国家机密并危及国家安全即构成该罪，惩罚帮助犯亦被该条文所强调；其中「国家机密」为事先确定的，而非行为人获取后追认，且相较于澳葡时期《国家保密制度法》中「未经许可的人获悉后会给国家独立、团结、完整和内部保安、外部安全带来危险或造成损失的文件和数据」的界定，《维护国家安全法》第5条中「涉及国防、外交或《澳门基本法》规定的其他属于中央和澳门特别行政区关系的有关事项而应予以保密的文件、信息和对象」的界定更加严格，而后果要件中是否危及或损害国家安全利益，则需要法官在司法程序中作出个案判断，在被告是否获得公开审讯方面，原则上以公开为原则，但涉及该条的刑事诉讼程序，如公开会对国家安全利益造成损害，法官可决定不公开进行某些诉讼行为。特区政府提出的草案中引入了「公共利益免责抗辩」，但在颁布文本中并未表现，澳门特区政府法律改革办公室主任朱琳琳强调，即使《维护国家安全法》内没有明文写上海洋法或普通法系中「公众利益」或（免责）「抗辩理由」之类的法律条文，澳门的任何人士日后如果干犯「窃取国家机密罪」且被政府提起公诉时，被告亦可以据此请求主审法官判决被告免除任何法律责任。 

关于第6、7条禁止相关主体「作出危害国家安全的行为」，相较于《澳门基本法》第23条禁止相关主体「进行政治活动」，前者法律限制的范围明显缩；对此，时任行政长官何厚铧解释，假如空间太大，会造成社会很多猜测，亦会被利用危言耸听，既不利于严谨立法，也不利于澳门为维护国家安全立法。

国安法律体系的其他组成部分

（一）《澳门刑法典》第五编「妨害本地区罪」 

相较于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》（以下称《香港维护国家安全法》）中除规定了维护国家安全外，还规定保护香港特区制度及运作，澳门《维护国家安全法》不包含类似规定，是因为《澳门刑法典》第五编第一章的第297-305条已有了相对完整的规定，澳门特别行政区作为中国国家领土的一部分，亦负有维护本地区政治、经济、社会等方面安全以充分保障国家安全的责任。其中，第297-300条是针对试图破坏、变更或颠覆澳门特区已设立之制度、公然煽动实施前述犯罪、为实施前述犯罪而破坏相关设施、为实施前述犯罪而煽动集体违令的行为而设立的刑罚；第301条是针对为实施前述犯罪而通谋外地政府、党派、社团、机构或团体、又或其任一人员的行为设立的刑罚；第302条是针对公然侮辱本地区区旗、区徽、国旗、国徽等象征的行为而设立的刑罚，第303-304条是针对妨碍本地区相关机关（指第336条第2款a项所指「总督及政务司、立法会议员、咨询会委员、法院及检察院之司法官、反贪污暨反行政违法性高级专员及巿政机关据位人」）运作与行使职能的行为而设立的刑罚；第305条是针对预备实施上述所有行为而设立的刑罚，此外第306条与第307条规定了刑罚减轻情形与附加刑的内容。至于刑法典是否必要修改犯罪手段中的「暴力或以暴力相威胁」以保持与《维护国家安全法》不局限于暴力手段同频，则可能需要留待特区政府及立法会考察。

（二）行政领域国安立法 

第9/2002号法律《澳门特别行政区内部保安纲要法》是行政领域维护国家安全的立法，其法律规制的主体是军事化管理部队和治安部门，主要目的是加强澳门地区治安部门间的协调与配合，保护个人的生命及身体完整性、公众安宁以及已建立的秩序免受暴力或有组织犯罪，包括助长跨境犯罪及国际恐怖主义的境内活动的侵害。

《澳门基本法》第14条规定，中央人民政府负责管理澳门特区的防务，澳门特区政府负责维持本地区的社会治安，而《内部保安纲要法》为落实此项责任而制定，该法规定行政长官是澳门特区内部保安的最高负责人，在内部治安受到严重扰乱威胁之时，为维持公共秩序及安宁，在遵守《澳门基本法》第40条规定下，行政长官可以颁布限制权利、自由、保障的合理、适当和适度措施，安全委员会是行政长官在内部保安事宜上的专责咨询及提供辅助的机关，而澳门特区的内部保安体系一般情况下主要由警察总局、海关、治安警察局、消防局、司法警察局等十个公共机构组成。 

（三）经济安全领域国安立法 

第2/2006号法律《预防及遏止清洗黑钱犯罪》是结合联合国打击清洗黑钱财务行动特别组织撰写的《打击清洗黑钱四十项建议》、依据《澳门基本法》第71条对立法会的授权而制定的，旨在维护澳门金融安全的刑事法律，其产生于澳门博彩业日益发达、跨国性及流动性极强的清洗黑钱犯罪活动亦日渐猖獗的背景下。 

清洗黑钱所涉利益的定义在开篇第3条即进行了清晰界定，涵盖了《澳门刑法典》《有组织犯罪法》《立法会选举法》《行政长官选举法》等法律规定中符合罪状的不法事实的财产，若该犯罪主体由犯罪集团或黑社会实施，又或由参加或支持犯罪集团或黑社会的人实施，或产生利益的符合罪状的不法事实为第3/2006号法律《预防及遏止恐怖主义犯罪》第6条、第6-A条及第7条，第17/2009号法律《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》第7-9条、第11条及第16条或《刑法典》第153-A条及第262条规定的任一事实，或属于惯犯的，都属于该罪刑罚的加重情形。 

此外，经第7/2022号法律修改的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》引入了基于国家安全理由解除博彩经营批给的规定。

（四）网络安全领域国安立法 

澳门第13/2019号法律《网络安全法》同样由立法会根据《澳门基本法》第71条授权制定，意在确保关键基础设施营运者所使用的资讯网络及电脑系统正常运作，以及电脑数据的完整性、保密性及可用性而开展的长期性跨领域活动，尤其防止该等网络、系统及数据因未经许可的行为而受到不利影响，同时适用于关键基础设施的公共及私人运营者，网络安全活动需按照该法第3条第1款所规定进行，设立由行政长官领导的网络安全委员会、司法警察局统筹的网络安全事故预警及应急中心、由行政公职局和其他法定公共实体组成的网络安全监管实体。此外，相对于公共运营者，关键基础设施私人营运者负有组织性义务，程序性、预防性及应变性义务，自行评估及报告义务，合作义务等。 

（五）作为国家安全决策机制的第22/2018号行政法规 

第22/2018号行政法规《维护国家安全委员会》是行政长官根据《澳门基本法》第50条第（五）项，经征询行政会意见制定的，特区政府依此成立了维护国家安全委员会，由行政长官担任主席，保安司司长担任副主席，该委员会协助行政长官就澳门特区维护国家安全事务进行决策并负责执行统筹工作，有关澳门特区与国家安全有关的法律制度建设也由委员会来推进；此外，中央人民政府在该委员会设立1名国家安全事务顾问和3名国家安全技术顾问，前者监督、指导、协调、支持澳门特区开展维护国家安全工作，并列席会议，后者负责协助国家安全事务顾问开展相关工作。 

依据该行政法规第7条规定，委员会平常会议至少每半年举行一次，首次维护国家安全委员会全体会议于2018年10月举行。期间，时任行政长官崔世安指出，应把握「总体国家安全观」以人民安全为宗旨的核心理念，要主动应对新形势，增强工作前瞻性，尽最大努力防控各类风险，履行好维护国家安全和社会安定的重大责任。在委员会设立国家安全事务顾问和技术顾问是2021年第47号行政法规增订内容，这两个职位分别由中央人民政府驻澳门联络办公室主任和一名副主任兼任。 

2022年4月7日举行的全体会议是相关人员任命后的首次出席，时任澳门国家安全事务顾问、澳门中联办主任的傅自应指出，澳门在维护国家安全上还面临著挑战，外部势力干预渗透持续，特区做好维护国家安全工作的意义重大，这关乎落实总体国家安全观、保障澳门「一国两制」实践行稳致远、保障澳门社会长治久安和长期繁荣稳定。

（六）第4/2019号法律与第14/2020号法律 

经第4/2019号法律修改，《司法组织纲要法》第19-A条规定，针对《维护国家安全法》所规定的罪行，审理法官应由法官委员会在依法确定委任且为中国籍法官中事先指定；参与诉讼的检察官亦应由检察长从确定委任的中国籍司法官中指定，如此以避免外籍司法官处理危害中国国家安全案件中身份上的尴尬情况，更好地在司法程序方面维护国家安全。 

第14/2020号法律通过修改《司法警察局》，该法第7条规定了危害国家安全的犯罪是司警局之专属职权，在「总体国家安全观」指导下新组建了「一厅六处」完善国家安全执行机制，即新设保安厅、国家安全情报工作处、国家安全罪案调查处、国家安全行动支持处、国家安全事务综合处、恐怖主义罪案预警及调查处、网络安全处。此外，第17/2020号法律《司法警察局特别职程制度》，及与之配套的第35/2020号行政法规《司法警察局的组织及运作》、第36/2020号行政法规《司法警察局特别职程人员的招聘、甄选及培训》等相关法例的修订，亦是澳门特区政府持续健全维护国家安全法律制度和执行机制的重要举措。 

修改澳门《维护国家安全法》

（一）为什么要修改？ 

修改《维护国家安全法》是落实总体国家安全观的需要。总体国家安全观，是中国国家安全理论的最新成果，是习近平法治思想的重要组成部分。总体国家安全观坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托，涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会等16个领域。总体国家安全观以人民安全为宗旨，彰显了中国特色国家安全理论体系的人本价值取向。维护国家安全工作需要以总体国家安全观为指导，完善维护国家安全法制是维护国家安全工作的重要组成部分，也需要以总体国家安全观为指导。 

此外，2018年经修改后的《中华人民共和国宪法》第1条第2款规定，「社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。」这一规定对港澳特区同样具有拘束力，2020年颁布施行的《香港维护国家安全法》第22条便规定了「颠覆国家政权」罪，此处「国家政权」不仅包括宪法所规定的国家机关，亦包括前述宪法规定中作为执政党的中国共产党。反观早前制定实施的澳门《维护国家安全法》第3条「颠覆中央人民政府」罪，则未将宪法规定的中华人民共和国根本制度纳为保护对象，而特区政府正是希望修订后的《维护国家安全法》能够克服现存问题与不足。 

《香港维护国家安全法》在2020年6月30日经十三届全国人大常委会第二十次会议表决通过。此次香港国安立法采用「全国人大决定+全国人大常委会立法」的双重权威模式，针对和打击的是极少数人危害国家安全的行为以及勾结外国和境外势力干预香港特区事务的活动，保护的是绝大多数守法的香港市民，保障的是香港居民以及外国在港机构和人员的合法权益，维护的是国家和香港的根本利益。此法设立「颠覆国家政权」罪等罪名，与《澳门维护国家安全法》相比，扩大所保护法益的范围，并加大打击危害国安犯罪的力度。《香港维护国家安全法》的颁布促使澳门特区政府认识到必须通过修改《澳门维护国家安全法》以与国家及香港特区维护国家安全的法制保持一致。

（二）如何修改？ 

体例上，修法建议设立「刑法规定」章节并完善罪名体系，设立「一般规定」章节以明确各项原则性规定，设立「刑事程序规定」章节以完善国家安全执法及相关司法活动制度，设立「预防性措施」以平衡风险防控与权利保障的需要等。 

关于完善「分裂国家」罪，修订前的《维护国家安全法》只强调了「暴力或其他严重非法手段」，但随时代、社会和科技发展，维护国家安全面临的形势更加严峻复杂，分裂国家的行为已不限于使用暴力手段，许多犯罪也借由网络实施，特区政府举例利用法定程序发动违宪「公投」、僭越宪法所赋予的权力进行分裂活动等行为无须经由暴力，但其社会危害性不弱于暴力行为产生的后果，因此有必要将非暴力实施分裂国家的行为纳入惩治范围。相较于原条文「将国家领土的一部分从国家主权分离出去或使之从属于外国主权」的分裂行为，修订文本扩展出了「改变澳门特别行政区或国家任何部分的法律地位」的内容。 

关于「颠覆中央人民政府」罪，修订文本将其修改为「颠覆国家政权」，亦同「分裂国家」罪将只限于「暴力」手段修改为「藉任何非法手段」。同时，参照《中华人民共和国宪法》第1条第2款及《香港维护国家安全法》第22条，将「推翻中央人民政府，或阻止、限制中央人民政府行使职能」修订为「推翻、破坏国家宪法所确立的国家根本制度」「推翻、破坏国家中央政权机关」「严重干扰、阻挠、破坏国家中央政权机关行使职能」。 

关于「煽动叛乱」罪，增订了「公然和直接煽动他人参与旨在危及或损害国家内部或对外安全利益的骚乱」的罪状。个别反对意见表示不宜将「危害澳门稳定的骚乱」纳入该罪罪状下，而应由《澳门刑法典》规制，但《澳门刑法典》第291、292条并未对参与骚乱或武装骚乱的煽动性行为规定惩罚。 

关于「窃取国家机密」罪，修订罪名为「侵犯国家秘密」罪，「国家秘密」的具体定义在拟将通过的《保守国家秘密法》中进行了阐述，即指「关系国家安全及利益，经国家有权限实体根据国家法律确定或行政长官根据本法律确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的秘密事项」。此外，行为人的身份不再局限于利用职务、劳务身份或执行当局任务的情况，不具有与保有国家秘密相关的特定身份的人，故意非法公开或使不获许可的人接触到该秘密时无疑也要受到刑事制裁。修订后的澳门《维护国家安全法》关于「侵犯国家秘密」罪规定了「国家秘密」将由专门法例进行规范，因此澳门特区政府草拟了《保守国家秘密法》法案交由立法会审议，作为《维护国家安全法》的配套法，确保国家秘密获得适切保护。 

关于原第6、7条罪名中「政治性组织或团体」的表述调整为「组织或团体」，同时因应「保护管辖原则」的引入，「外国」调整为「澳门特别行政区以外」，这是鉴于与境外势力建立联系而危害国家安全的组织或团体不一定具有政治性，亦可以是无法律人格的实体，且其可能来自外国，亦可能来自境外其他地区。该罪涉及的《澳门基本法》对结社自由的保护问题引起意见相峙，同意意见中有认为必须防止有人借「联系」为名，实质性招揽澳门居民前往外地参加旨在损害国家安全及煽动叛乱的培训；不同意者则担忧此修订将影响本地民间社团或传媒机构与外地的正常交流。而「联系」的具体含义在原规定基础上扩充了其内涵，包括向相关实体或个人提出请求、串通，接受指使、控制、资助或其他形式之支持，行使协助行为。特区政府认为该调整并不影响居民或团体与境外人士或组织团体建立任何合法关系，但特区政府表示将以总体国家安全观为指导，适时检视有关规定，例如约束社团之活动的《民法典》及第2/99/M号法律《结社权规范》。

关于「一般规定」章节，修订文本引入了有关《维护国家安全法》的目的及宗旨、「国家安全」的定义、该法的适用范围、澳门特区的职责及活动领域、维护国家安全的组织规定、澳门居民及其他人的一般义务和特别义务，这些内容组成增订的「一般规定」的内容。特区政府表示，维护国家安全法律不可局限于单行刑法，而需要一部能起到提纲挈领作用的法律。 

关于增订针对「叛国」「分裂国家」和颠覆活动的教唆或支持叛乱行为，独立成罪，毋需取决于该罪是否实施，而《香港维护国家安全法》第20、21、23条亦有对公然煽动、教唆的手段实施的危害国家安全的行为作出规制。澳门特区政府则指，现行《澳门刑法典》第286条与第3/2006号法律《预防及遏止恐怖主义犯罪》已有正犯论处教唆或帮助犯罪行为的先例，故是次修订为符合立法理论与立法实践。 

关于增订「刑事程序」章节，修订前《刑事诉讼法典》一般程序性规定未能完全适应危害国家安全犯罪的严重性、隐蔽性和复杂性，因而在《维护国家安全法》中增订与国家安全执法及相关司法活动相适应的专属程序规则和特别诉讼措施等具有必要性，以有效实现公正和保障当事各方的合法权益，包括制定针对危害国家安全犯罪的羁押的特别规定，专门规定判决的通知条款，赋予执行《维护国家安全法》的相关刑事或行政程序具有紧急性质，增订卷宗保密的规定，透过准用《有组织犯罪法》《预防及遏止清洗黑钱犯罪》等法律中与豁免保密义务或作证特权等事宜有关的特别刑事程序规定，建立与危害国家安全犯罪相适应的刑事诉讼制度。 

关于设立「预防性措施」，首先，特区政府建议在第10/2022号法律《通讯截取及保障法律制度》基础上，引入「情报通讯截取」措施，并受具有权限的法官预先许可和检察院备案方可施行，所获取之数据受有权限司法当局合法性监督。其次，政府还建议引入「临时限制离境」措施，由具权限法官审批，准用《刑事诉讼法典》有关告知、上诉和损害赔偿等制度，给予被限制之人适切的权利救济途径。再次，政府还建议引入「提供活动资料」措施，经保安司司长许可，有关实体或个人有义务履行维护国家安全执法机构的要求，提供例如在澳门的成员身份数据、在澳门活动数据、在澳门的所有收支明细等。 

总之，澳门特别行政区一直积极履行维护国家安全的宪制责任，在立法方面著力完善维护国家安全法制体系，为确保澳门「一国两制」行稳致远提供了强有力的法制保障。

本文发表于《紫荆论坛》2023年9-10月号