文｜屠海鸣

行政长官李家超日前宣布的施政报告近来引发香港社会的热议，其中，“明年完成23条立法”是重要亮点。这是香港基本法生效26年来，香港特区行政长官首次明确“23条立法”的时间表，令人欣慰，值得期待。

在维护国家安全上，实行普通法的香港特区如何与国家法律有效衔接？这确实是一个非常复杂的问题。因而，基本法授权香港“自行立法”。这表现出中央对香港的信任和包容；但“23条立法”搁置多年，令人遗憾。明年若能完成“23条立法”，意味着本届政府履行了宪制责任、还清了历史“欠帐”、弥补了治理漏洞、筑牢了稳定根基：这对于香港来说，是具有里程碑意义的大事。

履行宪制责任 彰显法治精神

基本法第23条订明：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”基本法在香港拥有宪制地位，落实“23条立法”是香港的宪制责任。

对履行宪制责任，香港一些人认识并不清晰。中国是单一制国家，不是联邦制，更不是邦联制，但某些人经常从“联邦制”的角度看待香港与中央的关系，认为香港和中央是“平起平坐”的关系，基本法与香港本地法也是“平起平坐”的关系，继而认为“23条立法”可执行、可不执行；可快执行，也可慢执行。这是十分荒谬的。

香港是中国的一个特别行政区，直辖于中央人民政府。这一点，基本法写得清清楚楚。基本法具有凌驾于香港本地法律之上的特殊地位。这一点，基本法也写得清清楚楚。比如，基本法第160条订明：“香港特别行政区成立时，香港原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同本法牴触者外，采用为香港特别行政区法律，如以后发现有的法律与本法牴触，可依照本法规定的程序修改或停止生效。”这清晰地阐明瞭“基本法大于香港本地法”的规矩。

履行宪制责任是没有商量余地的，不能因为有“两制”之别，就拒不履行宪制责任，或无限期拖延履行宪制责任。这样做是对基本法的不尊重，对特区宪制责任的漠视。

再看看同样实行“一国两制”的澳门，早在2009年3月3日《澳门国家安全法》就正式生效，履行了宪制责任。香港不能长期裹足不前。

本届政府就任以来，积极推动“23条立法”的前期准备工作，李家超明确宣布时间表，体现出履行宪制责任的决心，彰显了法治精神，值得点赞。

“一国两制”是一种全新的制度模式，回归之前的中英谈判时，中国政府就曾表示，香港回归后“三个不变”：1）社会制度不变；2）香港居民的生活方式不变；3）法律基本不变。第三个“不变”的前面加了“基本”，这是考虑到香港本地法律与基本法的衔接，故留有余地。在制定基本法时，从操作层面进一步明确，授权香港特区在维护国家安全上“自行立法”。

2002年开始，香港特区启动了国安条例草案的起草和咨询工作，但由于那时候香港社会对“一国两制”的了解和思考还不透彻，凝聚共识比较困难；2003年9月5日，特区政府不得不宣布撤回该条例草案。特区政府表示，香港正经历经济转型的痛苦过程，特别是经历“非典”事件打击后，特区政府更加需要社会、政府、各阶层市民和工商界把精力集中在发展经济、增加就业。

对于香港特区政府的决定，中央采取了包容的态度。也是在那一年，中央出台多项政策支持香港走出经济低谷，包括《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），希望香港在经济复苏之后再推动“23条立法”。

还清历史欠帐 体现责任担当

然而，此后“23条立法”被长期搁置，历届政府均以“时机不成熟”回应此事。立法是一个审慎的过程，既要有效维护国家安全，又要兼顾及充分尊重香港民众的权利及自由，寻找合适的平衡点。这是可以理解的，但长期搁置却是没有理由的。

如果香港社会形成共识比较难，就应加强对基本法和“一国两制”的宣传，努力凝聚共识；如果某些立法细节问题不好解决，就应组织法律专家分析研究。若长期束之高阁，不理不睬，则是不负责任的表现。

本届政府重启“23条立法”，是在履行历届政府尚未履行的宪制责任，是在还历史旧帐，体现了责任担当。

现在回过头来看，“港独”势力浮出水面经历了一个长期准备的过程。从2014年的非法“占中”，到2016年的“旺角暴乱”，再到2019年的“修例风波”；从立法会的“流会”、“拉布”，到个别立法会议员阻止警察执法、掩护暴徒撤退；从港大学生会刊物以“学术自由”理由抛出“港独”言论，到“黄媒”公开煽动暴力；从某些“大佬”与幕后金主在港秘密会面，到公开乞求美国制裁香港，称香港的游行是“为美国而战”……他们不断试探香港的法治底线。

弥补国安漏洞 打击“港独”势力

透过一次次地试探，他们发现香港在维护国家安全方面“城门洞开”，于是，变得愈来愈大胆，直到国安法于2020年7月正式生效后，“港独”势力土崩瓦解，某些“踩底线”的人才收敛。但我们要看到，香港国安法虽然起到了震慑作用，但维护国安的漏洞尚未全部补上。

国安法订明了分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪4类罪行和处罚，并未涵盖所有危害国家安全的行为和活动。基本法第23条涉及7类罪行，其中的2类已包含在国安法内，另外有5类还没有包含。完成“23条立法”，可以令“港独”势力无处可逃。

一年来，律政司司长林定国、保安局局长邓炳强等特区政府官员，深入研究各国维护国家安全的法律，广泛收集司法法律界的意见，为明年完成“23条立法”做足了准备工作，这是十分难能可贵的。

现在，本港仍有某些人认为，维护国家安全妨碍了香港维护国际地位，制约了香港的民主发展，呼吁维护国安可以“歇一歇”了。那么，如何把握国家安全、经济发展、民主政制发展之间的关系？

过去，“经济优先”的观点曾占上风。2003年9月，特区政府撤回国安条例草案时，社会上就有一种观点，认为当前先把《条例草案》撤回，全社会包括政府、市民和业界加强团结、上下一心，集中全力推经济，日后何愁没有立法的机会；而且经济好了，社会融洽了，市民怨气消了，只会为23条立法创造更有利的条件。

事实如何呢？“经济好了”并没有必然促成维护国家安全的共识；相反，一些别有用心之人不断放大内地游客的“不文明行为”，挑拨香港与内地的关系，全然忘记了“港澳自由行”的初衷是为了促进香港消费，拉香港走出“非典”后的经济困境。

过去，“民主至上”的观点也曾占上风。有些人认为，只要香港的民主政制发展了，港人对国家的满意度就提升了，维护国家安全的意识就更强了。

事实如何呢？由于缺少维护国家安全的“护栏”，一些人肆无忌惮地挑战“一国”原则。“修例风波”期间，有人三番五次地把国旗扔到海里，肆无忌惮地损毁国旗国徽和区旗区徽，打出“龙狮旗”，喊出“光时”口号。事实证明，没有“护栏”的所谓“民主”，会彻底毁掉“一国两制”的根基。

筑牢稳定根基 维护长治久安

惨痛的事实给我们的教训是：必须先把维护国安的“护栏”安装好，经济发展和民主政制发展就不会“脱轨”，这是给发展“上保险”，更有利于长期繁荣稳定。显然，李家超及特区政府对此认识深刻，才下决心推动“23条立法”。

十三届全国政协副主席、中央港澳工作领导小组常务副组长、中央港澳办主任夏宝龙反复强调，香港要筑牢国家安全防线，全力护航“一国两制”行稳致远。他提醒：“现在香港社会看似平静，实则暗流涌动，乱的根源尚未根除，治的基础尚需巩固。”这说明，中央对香港的情况洞若观火，对香港保持长期繁荣稳定倍加重视。

补上立法的“功课”，确保在遭遇任何风险时，香港这艘船都不会偏离方向，“船上的人”也不会沉湎于内耗。这才是维护港人的长远福祉。

（作者系全国政协港澳台侨委员会副主任、香港新时代发展智库主席、暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授，文章原刊于《香港经济日报》，文章仅代表作者个人观点）