最近虚拟资产交易平台JPEX涉嫌诈骗事件引起社会广泛关注，据报涉案平台JPEX讹称正在申领牌照，意图瞒骗投资者和博取其信任。迄今为止，警方已接获2,500多名受害人报案，涉及金额逾15亿港元，甚至传言平台内有大量虚拟币被秘密转移。

财经事务委员会原定于10月9日上午9时30分举行的会议上，探讨“虚拟资产交易平台的规管”事宜，并邀请了财经事务及库务局（财库局）局长许正宇先生、证券及期货事务监察委员会（证监会）主席雷添良先生及行政总裁梁凤仪女士为JPEX事件进行解说。不过适逢台风“小犬”袭港，有关会议只好延期。

会议虽延期，但事件仍在发酵，笔者认为必须循多渠道表达关注。行政长官李家超先生日前在谈及是次事件时，指出特区政府的政策包括三方面，第一是实行有效的监管制度保障投资者；第二是发放有关信息要公开透明；第三是要重视和推行投资者教育。笔者希望就行政长官强调的三方面作进一步分析，解构现时本港虚拟资产交易的监管制度。

（一）实行有效的监管制度保障投资者

1.无牌虚拟资产服务平台真的“无皇管”？

去年12月立法会三读通过《2022年打击洗钱及恐怖分子资金筹集（修订）条例草案》，财库局许正宇局长明言期望就虚拟资产活动制订整全而平衡的监管框架以保障投资者。

根据《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（第615章）（《打击洗钱条例》），针对虚拟资产服务的罚则主要包括以下四条：

第53ZRD条

任何人未有申领牌照而经营提供任何虚拟资产服务的业务或积极推广提供虚拟资产服务，一经循公诉程序定罪，可处罚款$5,000,000及监禁7年。

第53ZRE条

在已知情况下发出关于非持牌人提供虚拟资产服务的广告，一经定罪，可处第5级罚款（现为$50,000）及监禁6个月。

第53ZRF条

任何人在涉及任何虚拟资产的交易作出欺诈或欺骗行为，一经定罪，可处罚款$10,000,000及监禁10年。

第53ZRG条

任何人欺诈地或罔顾实情地诱使他人投资虚拟资产，一经定罪，可处罚款$1,000,000及监禁7年。

需要留意的是，2023年6月1日制度生效前已经营虚拟资产服务的平台可享有12个月的过渡期安排（过渡期）。有关平台在首12个月内（即直至2024年5月31日）可继续原有的虚拟资产服务，而不会违反《打击洗钱条例》下的第53ZRD条。

从这里，我们可以清楚看到，过渡期内“视为不违反”的条例仅限于第53ZRD条，第53ZRE、53ZRF及53ZRG条依然适用，即无牌平台并非如坊间传言“无皇管”。我们应该思考的是，已有的罚则是否得到有力执法？

·根据第53ZRE条，在已知情况下发出关于非持牌人提供虚拟资产服务的广告是违法的。JPEX有否在法例生效后通过不同媒体刊登广告？

·广告商和展示广告的人士有否执行尽职审查责任，确认相关平台持有牌照？推销虚拟资产服务的广告是否需要证监会审批？

·网红KOL有否触犯第53ZRG条，即欺诈地或罔顾实情地诱使他人投资虚拟资产？

·我们的宣传教育是否清晰，有效防止网红误堕法网？

证监会一直强调的“只规管持牌虚拟资产交易平台，无牌交易平台不在其监管范围内，因此不受规管”的说法并不尽然。《打击洗钱条例》与《证券及期货条例》的最大分别在于，证监会不是《打击洗钱条例》唯一的监管和执法机构；无牌虚拟资产交易平台不在证监会的规管范围，不代表不受其他执法部门如保安局及其辖下纪律部队的规管。证监会为有关监管制度作出解说时，应做到全面和完整，否则难免会让人产生为自己开脱之嫌。同时，证监会从自身出发的说法也让外界难以全面掌握香港的整体执法和投资者保障现况，有可能损害香港国际金融中心在投资者保障方面的形象。

2.现时的监管制度是否足以有效保障投资者？

既然无牌虚拟资产交易平台不是“无皇管”，那么接下来要探讨的就是，现行的监管制度是否足够全面。

《打击洗钱条例》对于持牌的虚拟资产交易平台订立了严谨的监管要求，包括设立全资附属公司，以安全地分隔及保管客户资产；制定和执行明确的政策措施，以防止市场操纵；满足客户尽职审查及其他合规要求。但是“不受证监会规管”的无牌平台有否制定这些保障投资者的措施则不得而知，也因此通过这些平台投资的客户需要承受更大的风险。

最大的风险来源是什么呢？如前所述，过渡期内的无牌平台会受到《打击洗钱条例》第53ZRE、53ZRF及53ZRG条的规管；但如果有关平台出现的问题属于上述3项条文以外的情况，甚至连警方都“爱莫能助”时（例如平台被网络黑客攻击、经营不善、财务状况欠佳等），投资者可能会满盘皆输。

3.如何完善相关规管制度？

现时的监管制度采用的是比较简单的“二分制”（即把虚拟资产交易平台分为持牌及无牌进行不同的规管）。但基于由中央虚拟资产交易所提供的自动交易服务才符合《打击洗钱条例》的规管范围，其他不属于“虚拟资产服务”定义的交易行为（包括虚拟资产场外交易、虚拟资产点对点交易等情况），不会受到现行发牌制度的规管；而海关的金钱服务经营者（MSO）牌照只规管法定货币兑换服务的店铺，场外找换店（OTC）兑换和交易虚拟货币并不受限。所以，本港现时对整个虚拟资产交易服务没有一个全链条的监管机制。

其实，客户进行虚拟资产交易前，将自己的法币（港币/美元）通过各种渠道（如OTC）兑换成虚拟货币是投资的第一步。以JPEX案件为例，投资者必须先把法币兑换成泰达币（USDT，其中一种稳定币），然后再把USDT转换成JPEX发行的平台虚拟货币JPC。

因此，笔者认为从源头著手，加强对法币兑换成虚拟货币之“入口端”的监管，不失为其中一项可行性方案。新加坡在监管经营虚拟货币业务的场外交易平台方面，有一套新订立的规管机制——根据“支付服务法”（Payment Service Act）规定，任何提供虚拟货币的购买、出售、甚至与法币兑换及交易等服务的供应者，都必须持有“数码支付代币“（Digital Payment Token，简称DPT）牌照。

新加坡的经验值得特区政府借鉴。本次JPEX事件揭露了众多投资者从不受规管的渠道兑换虚拟货币（USDT），然后再购买JPC的风险。特区政府当局如可检视现行规管机制，修订MSO牌照要求，把涉及虚拟货币的业务（包括把法币兑换成虚拟货币）纳入规管，从源头打击无牌平台的运营和推广，不论最终规管责任谁属，相信都可更全面地保障投资者权益，降低黑钱流入虚拟资产市场的风险。近日警方拘捕了一些虚拟货币找换店负责人“协助调查”，而未作检控；一方面固然与调查取证程序有关，但另一方面，会否也因为我们现时缺乏规管此类找换店的法例？

可喜的是，根据证监会与财库局提交予立法会的文件显示，当局对持续完善虚拟资产监管制度持积极态度，包括稳定币、虚拟资产点对点交易、虚拟资产支付和托管等相关业务。此外，跨部门专责工作小组终于成立，期望此专责小组不要只聚焦于JPEX，而应举一反三主动监察所有无牌虚拟资产交易平台，遏止不法和违规行为。

（二）发放有关信息要公开透明

1.监管机构的信息透明度是否足够？

首先我们来梳理一下证监会在是次事件中的信息发放工作：

2022年7月8日——将JPEX纳入“无牌公司及可疑网站名单”，意图引起投资者的警惕，惟成效不彰

2023年8月7日——以不点名方式向公众发出警告，但并未采取进一步行动

2023年9月13日——有传媒报道后才公开点名警告JPEX以及“向香港公众积极推广JPEX的人士和找换店”涉及至少六项可疑经营手法

2023年9月25日——公布一系列加强信息发布及投资者教育的措施

以上一系列的信息发放过程，不仅显示了证监会缺乏高效的信息传播渠道，也反映了其危机意识不足。9月25日迟来的安排公布了多份名单，包括“虚拟资产交易平台申请者名单”及“可疑虚拟资产交易平台名单”，但仍属于被动措施；至于加强公众宣传和情报搜集等说辞都较流于表面，缺乏实际行动方案。

2.可循什么渠道增强信息透明度？

根据证监会的网站，维持及促进证券期货业的公平性、效率、竞争力、透明度及秩序，以及保障广大投资者，是证监会的法定目标。

不讳言证监会在9月25日发布的多项措施对于提高投资者警觉、防范及打击庞氏骗局有一定的作用，但相关的解说工作也不容忽视。其中，对于一些特殊术语的解读尤为重要。例如：

·何谓“过渡期”？“过渡期”内的无牌平台是否不受规管？如此类平台在不涉及诈骗和洗黑钱，而是因为其他原因而倒闭时，投资者能否得到保障和赔偿？

·除了呼吁投资者DYOR（Do Your Own Research），监管部门能否加强监察和通报机制？

·“被当作获发牌”的执行机制为何？是否设有审批门槛？

·“被当作获发牌”的平台承诺会在2024年6月1日起至证监会就牌照申请作出最后决定的期间，遵守《打击洗钱条例》内的适用法例。那么在此时段之前，他们与无牌平台的风险其实无异。关于这点的解说是否足够清晰？

除此之外，证监会在“过渡期”这段“不违反期间”必须主动承担监察（surveillance）无牌交易平台（特别是“可疑虚拟资产交易平台名单”上的平台及其他没有获得证监会发牌但在海外持有牌照的交易平台）的责任。通过及时向公众传递清晰的预警资讯，有效防范无牌平台利用“不违反期间”的安排钻空子，避免投资者被有关平台或社交媒体（包括网红）的失实陈述所误导而蒙受损失，远胜于事后亡羊补牢式的警示和侦察，这也是证监会真正履行法定职责的应有之义。

（三）重视和推行投资者教育

1.如何加强投资者教育和保障？

证监会在9月20日发出的声明中指出，在2022年7月将JPEX列入“无牌公司及可疑网站名单”至2023年9月13日公开声明点名提及JPEX的14个月期间，与投资者及理财教育委员会（投委会）已在各自的网站和社交媒体平台上及透过电视／电台，向投资者发出至少九次警示。但以现在的发展来看，证监会在投资者教育方面的工作仍有改善空间，而应如何加强、有何评估机制测量工作成效，都是亟需探讨的议题。笔者浏览了投委会的网页，发现投委会几乎都是以枯燥呆板的纯文字方式进行虚拟资产的教育和推广，与网红们的精彩推销手法可谓天渊之别。

笔者认为，可以“问题导向”的方式，深入浅出地向公众传递重要资讯，以强化投资者教育工作。以下为部分例子：

·经营虚拟资产交易的平台是否必须申领牌照？

·在无牌平台进行交易有何风险？

·投资虚拟资产前要做什么功课？

·与申请中的交易平台进行交易有何风险？

同时，加速知识传播从“文字表达”到“视听感受”的转变，善用插图、短视频、网络直播等更生动有趣的方式进行传播，不仅能增加内容的吸引力，让更多人乐于观看学习；教学与社交媒体的结合，也能让用户通过点赞、评论、转发等功能成为新的知识分享者。财库局许正宇局长及证监会中介机构部发牌科总监黄乐欣女士在10月6日接受的访问节目，就是很好的宣传方式，证监会和投委会应著力加强。

2.虚拟资产交易应在什么情况下开放予散户参与？

虚拟资产是一个很复杂的概念，与传统的金融投资产品大相迳庭。投委会的网站上虽然设有《虚拟资产交易平台新监管制度》懒人包，意图让散户了解新制度的要点；然而相关介绍并不通俗易懂，以可供零售投资者买卖的虚拟资产为例，网页上的介绍——“大市值及流通性高的虚拟资产：须符合证监会代币纳入准则（包括合资格的大型虚拟资产要求）”，显然不是一般散户可以理解的。

其实作为处于起步阶段的虚拟资产市场，应有的金融基建和监管架构仍在摸索阶段，投资者面对的风险充满未知数。笔者认为特区政府当局应更明确宣讲交易平台必须满足什么条件，才会被允许向零售投资者提供交易服务。

诚然发展数字经济和Web3.0是全球大势所趋，但要发展转型首先要弄清楚此新事物背后的原理及其法律问题，包括厘清不同虚拟资产的属性，以及如何定义去中心化自治组织（Decentralized Autonomous Organization，简称DAO）等问题，并以清晰的法律框架为Web3.0发展奠定稳固的基石。今次JPEX事件就涉及一项名为“DAO持份者分红方案”的补偿计划，平台更声称“方案”已获公投通过；如幕后涉及市场操控行为，监管机构可如何保护投资者免遭损失？如果对DAO此类组织的法律性质和状态不甚明晰，如何为此订立规管制度？

笔者去年在立法会动议并通过的“为数字经济和电子政务立法”议案中就已提出，必须制定与时俱进的法例，尽早就数字经济和电子政务立法。其核心其实就是必须对数字经济包括虚拟货币在内的整体法律定性和就数据管治的基础制度、法律体系等作全盘分析，以法赋能，推动Web3.0生态圈的健康和可持续发展。

希望特区政府在发表《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》后，早日制订行之有效的具体行动计划，包括订立清晰的法律体系，加强投资者教育和保障，真正成为创新浪潮的引领者，加速建设国际创新科技中心和巩固香港国际金融中心的地位，为国家的高质量发展保驾护航。