随著中国对外开放持续扩大及“一带一路”建设稳步推进，越来越多的中国公民、企业和机构走出国门，领事保护与协助的需求日益上升；与此同时，海外安全形势愈加复杂严峻，各类安全风险更加多元。在新形势和新要求下，迫切需要进行专门立法。2023年7月9日，国务院总理李强签署第763号国务院令，公布《中华人民共和国领事保护与协助条例》（以下简称“《条例》”）自2023年9月1日起施行。《条例》的出台将有助于领事保护工作的法治化、制度化、规范化建设，进一步提升领事保护工作水平。

文 | 北京 许育红

海外中国公民人数和中国驻外机构数量

迅猛增加

《条例》所称“领事保护与协助”，是指在国外的中国公民、法人、非法人组织正当权益被侵犯或者需要帮助时，驻外外交机构依法维护其正当权益及提供协助的行为。随著中国对外开放持续扩大及“一带一路”建设稳步推进，越来越多的中国公民、企业和机构走出国门，领事保护与协助的需求日益上升；与此同时，海外安全形势愈加复杂严峻。党中央、国务院高度重视在国外的中国公民和机构安全保护工作，尤其是党的十八大以来，中国领事保护与协助工作面临著新形势和新要求，迫切需要专门立法。《条例》的出台可谓恰逢其时。

中国公民和机构对外交往需求日益增长。当今世界正经历百年未有之大变局，中国日益走近世界舞台的中央。中国与世界的关系发生深刻变化。中国在与世界的深度交融中不断发展壮大，走出国门的中国公民、法人和非法人组织数量不断增加。以2011年至2019年为例，海外中国公民人数和中国驻外机构数量迅猛增加，中国内地居民每年出境人数从7,000万人次增至1.75亿人次，境外注册中资机构从1.8万家增至近5万家，中国赴海外劳务人员和留学人员的足迹遍及五大洲200多个国家和地区。

世界上传统与非传统安全风险交织并存。进入21世纪以来，以2001年美国“9·11”恐怖袭击与2004年东南亚海啸两个事件为起点，全球安全形势日趋复杂，各类传统与非传统安全风险交织并存，政局动荡、武装冲突、恐怖袭击、自然灾害以及各类意外事故等频频发生。由此，在国外的中国公民、法人和非法人组织面临的安全风险愈加严峻，各种类型的领事保护与协助案件数量逐年增加。以2022年为例，中国外交部和驻外使领馆共处置约7万起领事保护与协助案件，外交部全球领事保护与服务应急热线12308接听求助电话近50万通。

党中央和国务院对领事保护与协助高度重视。领事保护与协助事关百姓的切身利益，长期以来一直受到党中央和国务院的高度重视。“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，这与“外交为民”一脉相承，是中国领事保护与协助工作的根本遵循。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化建设若干重大问题的决定》中分别强调，“运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益”，“构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全”。二十大报告强调要“加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益”。相关法律体系建设，也被外交部列为海外中国平安体系建设的六大支柱之一。

全面依法治国及涉外法治的现实迫切需要。依法做好中国领事保护与协助工作，是全面依法治国及涉外法治的现实需要，亟待中国国内的专门立法。主要体现在如下三个方面：

一是通过专门立法，可提升和完善现存政策法规。尽管中国国内法规已有涉及领事保护的条款规定，但实践中，相关条款规定对领事保护与协助工作各参与方的职责分工、职责边界尚未明确。唯有通过专门立法，才能提升和完善现存政策法规。

二是通过专门立法，可系统梳理和总结经验积累。长期以来，中国驻外使领馆在开展领事保护与协助工作时，主要依据《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》及中外双边领事条约（协定）。实践中积累的一些行之有效的做法，需要上升到法律层面加以固化，来促进该项工作的可持续发展。外交部领事保护中心自2007年升格以来，在国内各相关部门的积极配合和支持下，外交部和驻外使领馆已累计处理近百万起领事保护与协助案件，在安全预警、预防宣传、应急处置等机制建设方面积累了许多经验，逐渐探索出一套“预防与处置并重”的做法，具有中国特色的预防性领事保护与应急性领事保护并重的工作体系正在逐步形成。在此背景下，以规范领事保护与协助职务为切入点，系统总结和完善多年积累的工作经验和制度安排，将那些实践证明行之有效的经验和做法加以梳理，并以法律条文的形式加以固化，符合全面依法治国及涉外法治的现实迫切需要。

三是通过专门立法，可统一社会各界的认知程度。目前，社会各界对领事保护与协助工作的看法和认识存在差异，甚至误解。比如，有不少公众认为领事保护与协助是“万能的”，中国驻外使领馆的外交官、领事官应当有求必应，能够帮助在国外的中国公民、法人和非法人组织解决一切问题。因此，强化相关部门开展领事保护与协助工作的法律依据，有利于统一社会各界对领事保护与协助工作的认知。

结合中外领事保护与协助

实践贯彻总体国家安全观

《条例》在2009年11月19日国务院法制办公室公布的《中华人民共和国领事工作条例（征求意见稿）》及2018年3月26日外交部领事保护中心公布的《中华人民共和国领事保护与协助工作条例（征求意见稿）》的基础上，结合中外领事保护与协助实践的新近发展，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想、习近平外交思想，贯彻总体国家安全观，颇具特色。

明确规定领事保护与协助的实施主体为中国驻外外交机构。《条例》第3条第2款规定：“本条例所称领事保护与协助，是指在国外的中国公民、法人、非法人组织正当权益被侵犯或者需要帮助时，驻外外交机构依法维护其正当权益及提供协助的行为。”第3款规定：“前款所称驻外外交机构，是指承担领事保护与协助职责的中华人民共和国驻外国的使馆、领馆等代表机构。”

明确规定外交部的统筹指导协调作用以及国务院相关部门和地方政府的协助职责。《条例》第4条第1款规定：“外交部统筹开展领事保护与协助工作，进行国外安全的宣传及提醒，指导驻外外交机构开展领事保护与协助，协调有关部门和地方人民政府参与领事保护与协助相关工作，开展有关国际交流与合作。”第3款规定：“国务院有关部门和地方人民政府建立相关工作机制，根据各自职责参与领事保护与协助相关工作，为在国外的中国公民、法人、非法人组织提供必要协助。”

明确规定领事保护与协助的对象内容系在国外的中国公民、法人和非法人组织正当权益。《条例》第1条规定：“为了维护在国外的中国公民、法人、非法人组织正当权益，规范和加强领事保护与协助工作，制定本条例。”由此可说，领事保护与协助的对象是指在国外的中国公民、法人、非法人组织，领事保护与协助的内容是指该对象在国外的正当权益。

明确规定在国外的中国公民、法人、非法人组织的权利与义务。《条例》规定：在国外的中国公民、法人、非法人组织正当权益被侵犯或需要帮助时，有权向中国驻外外交机构寻求帮助，并获得相应的领事保护与协助。同时，也直接规定其应履行的义务，包括：一是应遵守中国及所在国法律，尊重所在国宗教信仰和风俗习惯，做好自我安全防范；二是根据安全提醒要求，在当地做好安全防范、避免前往及驻留高风险国家或者地区；三是在请求领事保护与协助时，应向中国驻外外交机构提供能够证明其身份的文件或者相关信息；四是得到第三方提供的食宿、交通、医疗等物资和服务的，需支付应由其自身承担的费用等。

明确规定有关各方应当履行预防性领事保护与应急性领事保护并重的具体职责及相关保障措施。《条例》主要从三个方面规定如下：

在信息收集和沟通协调方面。外交部建立公开的热线电话和网络平台；驻外外交机构对外公布办公地址和联系方式，事先了解驻在国当地法律服务、翻译、医疗、殡葬等机构信息，受理相关咨询和求助，同时与国务院有关部门和地方人民政府加强沟通协调；在国外的中国公民、法人、非法人组织可在外交部或驻外外交机构的平台上预先登记基本信息，该信息由国务院有关部门与驻外外交机构共享。

在风险提示和宣传教育方面。外交部和驻外外交机构应密切跟踪国外治安、自然灾害、事故灾难、传染病疫情等安全情势，依照外交部规定的级别和程序发布相关国家或地区安全提醒；国务院有关部门和地方人民政府应结合国外风险提示，开展安全宣传和教育培训工作，著重提高在国外留学、旅游、经商、务工等人员的安全意识和风险防范能力；有外派人员的国内单位应做好国外安全宣传、教育培训和有关处置工作；文化和旅游主管部门应根据外交部提供的安全提醒，公布旅游目的地安全风险提示，相关旅行社更应在行前向旅游者明示此类信息。

在机制建设和制度保障方面。驻外外交机构根据工作职责要求对相关从业人员进行业务培训，同时应结合当地安全形势、法律环境、风俗习惯等情况，建立领事保护与协助工作安全预警和应急处置机制，指导领区内的中国公民、法人、非法人开展突发事件应对和日常安全保护等工作；在国外的中国法人和非法人组织应根据所在国安全形势，建立安全防范和应急处置机制，保障有关经费，加强安全防范教育和应急知识培训，视情设立专门安全管理机构并配备人员；地方人民政府参与领事保护与协助工作的经费应纳入预算管理；有外派人员的国内企业用于国外安全保障的投入应纳入企业成本费用。同时，国家鼓励有关组织和个人为领事保护与协助工作提供志愿服务，鼓励支持保险公司、紧急救援机构、律师事务所等社会力量参与领事保护与协助工作；驻外外交机构根据实际需要，经批准可聘用人员从事辅助性工作；国家主管部门对在领事保护与协助工作中作出突出贡献的组织和个人给予表彰、奖励。

明确规定中国驻外外交机构执行领事保护与协助职务的常规领区和非常规区域。《条例》第7条规定：“驻外外交机构应当在履责区域内履行领事保护与协助职责；特殊情况下，经驻在国同意，可以临时在履责区域外执行领事保护与协助职责；经第三国同意，可以在该第三国执行领事保护与协助职责。”

（作者系外交部领事司干部，本文发布于《紫荆》杂志2023年9月号）