文｜顾敏康

香港国安法有几个程序条文可能与某些国家有所不同，但通过具体分析，也可以看到这些条文存在的合理性，因为香港只是中华人民共和国境内的一个实行高度自治的特别行政区域，在涉及国家安全的问题上，既要确保香港司法独立，又要兼顾保护国家安全的国家事权。

先看香港国安法第四十七条（证明书）的规定，即香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的认定问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明书，上述证明书对法院有约束力。

这条特别规定的出台是基于“一国两制”的背景：第一，作为中华人民共和国的一个特别行政区的法院，在涉及国家秘密时，法官无法全盘掌握相关情况，因此需要行政长官发挥证明作用；第二，证明书对法院有约束力，便意味着法院不能进行司法覆核。道理很简单，因为证明书所依据的资料涉及国家秘密，可能超越地方区域范围，也不会披露，香港法院因无法掌握有关资讯而作出适当判断。再加上国家安全情况非常复杂，有关应对政策或决定需要及时作出，而司法覆核可能导致对国家安全和公共利益不可挽回的损害。

然而，这个规定从一开始就存在程序方面的不确定性。从程序上讲，如法院不提出，行政长官可否主动发出证明书？如果行政长官无法主动发出证明书，就意味着法院可以回避证明书的规定。

为此，2022年12月30日，十三届全国人大常委会第三十八次会议经表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》并予以公告。释法进一步明确了第四十七条规定，即香港特别行政区法院在审理危害国家安全犯罪案件中遇有涉及有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的认定问题，应当向行政长官提出并取得行政长官就该等问题发出的证明书，上述证明书对法院有约束力。也就是说，法院有义务主动向行政长官要求发出证明书，从而避免出现真空。

指定法官并无影响司法独立

第二是指定法官的规定。香港国安法第四十四条规定：香港特别行政区行政长官应当从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可从暂委或者特委法官中指定若干名法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。行政长官在指定法官前可征询香港特别行政区维护国家安全委员会和终审法院首席法官的意见。

香港国安法下的行政长官指定法官，是从已有法官（包括暂委或者特委法官）中选定一批符合资格的法官或法官名单，是根据法官的资历、专长等考虑选定审理国安罪案件。有学者指出，可能考虑的因素和标准包括有关法官的国籍以及以往审理案件的专长和经验等。指定一批法官办理案件与指定某一法官办理某个案件是显然不同的，因为最终由哪位国安法官审理哪个国安案件是不确定的。而且，行政长官指定法官也不会是任意的行为，事前可咨询国家安全委员会和终审法院首席法官的专业意见，以形成最后的名单。至于某一个具体国安案件由哪一名国安法官审理，仍是按照现行司法规则办理的。

一般来说，司法独立通常包括机构独立、权力独立、预算独立、法官独立等方面，如果以这些因素作为判断标准，可以清楚看到，行政长官指定法官是履行香港特别行政区首长的职责，并无影响到司法独立。进而言之，行政长官指定法官不会影响基本法第85条规定：“香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。”

第三是移交处理的问题。香港国安法第五十五条规定：有以下情形之一的，经香港特别行政区政府或者驻香港特别行政区维护国家安全公署提出，并报中央人民政府批准，由驻香港特别行政区维护国家安全公署对本法规定的危害国家安全犯罪案件行使管辖权：（一）案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；（二）出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况的；（三）出现国家安全面临重大现实威胁的情况的。

其实，这条规定属于防御性规定，即当香港出现以上三种非常特殊、罕见的情况时，才可以将危害国家安全罪的疑犯或被告移交内地法院管辖。在一个国家领域内，当一个地区法院无法处理有关危害国家安全罪行时，将其移交中央政府管辖处理，这是十分正常的事情。“一国两制”的前提是“一国”，维护国家安全属于中央事权。中央在坚守“一国”和尊重香港高度自治的前提下将维护国家安全的立法任务交给香港处理，但保留最终的处理权责，这是一点都不过分的事情。当然，既然需要符合三种非常特殊条件，就说明在一般情况下是不会履行管辖权的，只是保留必要的抓手，以体现中央政府在维护国家安全问题上是有实质性话语权的。

香港法治指数排名高于美国

最后要指出的是，根据世界正义工程（World Justice Project）2023年法治指数，在全球142个国家和地区中，香港位列第23位；至于批评香港的美国，排名是第26位。其中在“廉洁”、“秩序与安全”、“监管执法”、“民事司法”、“刑事司法”等细项上，香港排名均高于美国。这当然要归功于香港法治水平高，这个排位说明香港的法治环境能够确保国安法的有关程序规定沿着法治的轨道进行，也能够抵御任何对香港国安法的无理抹黑。

（作者系香港教育大学教授、香港基本法教育协会执行会长，文章仅代表作者个人观点）