曾   悠 I 澳门创新发展研究会副理事长 

梁嘉豪 I 澳门经济学会青委会副主任

澳门已有明确的大健康产业发展方向，在中医药发展上已建立新的注册制度。未来澳门应发挥自身制度优势、对接国际及葡语国家的平台优势和政府一站式服务优势，多措并举发展大健康产业 ，将其打造成为经济多元化的重要组成部分。

一、研究背景

人口老化成为全球人口发展的趋势及挑战，大健康产业正是顺应人口老化的中长期趋势应运而生的，长达三年的新冠肺炎疫情更是提高了人们对健康的重视，加速了大健康产业的发展进程。对于澳门而言，大健康产业在澳门经济适度多元发展策略中占有重要地位，排行澳门新兴产业之首 。澳门行政长官《2023年财政年度施政报告》明确提到，澳门特区政府坚持不懈地采取「1+4」 适度多元发展策略，优化产业结构。「1」是做优做精做强综合旅游休闲业，「4」就是持续推动大健康、现代金融、高新技术、会展商贸和文化体育等四大重点产业发展。其中，在加快大健康产业发展方面，澳门将加强与北京协和医院合作，以建设国家区域医疗中心为契机，致力发展 面向粤港澳大湾区及周边地区的区域性的肿瘤治疗、医学美容及其他专科治疗服务。可见，澳门已有明确的大健康产业发展方向。诚然，社会仍有疑虑——澳门发展大健康、中医药会有什么优势，会否受到市场规模细小、人才不足、土地匮乏等条件的制约。

本文认为，澳门具有区域优势，在中医药发展上已建立新的注册制度，可藉著制度优势、对接囯际及葡语国家的平台优势和政府一站式服务优势等，从大健康产业大盘中分到发展红利，同时也为澳门自身人口老龄化问题找到解决方案。因此，本文旨在对澳门大健康产业发展的重点工作进行疏理，解析产业发展正在面对的问题，并在此基础上提出若干政策建议。

二、澳门发展大健康产业的重点工作

(一)写入澳门「二五」规划作整体布局

澳门第二个五年发展规划写道：2021至2025年间，积极培育发展以中医药研发制造为切入点的 大健康、现代金融、高新技术、会展商贸和文化体育等重点产业，实现经济适度多元可持续发展 。其中，在大健康产业发展章节上提及三大重点策略:一是完善法律制度和政策，健全中医药审批体系。透过建立全面及规范化的中药药事活动管理及中成药注册制度，强化中药的质量安全监管，提升澳门生产中药的出口竞争力。同时，设立药物监督管理局，负责药物的审批、注册和管理，为中药行业的长远发展创设更有利的条件。这点策略为澳门的中医药研发制造奠定制度优势 ，在区域中打造严审严管高效的中医药发展环境，增强市场信心。二是加强中医药产业的招商引资。吸引国内外优质的医药研发中心、检测中心、贸易商等落户澳门，逐步形成以中医药为主导的创新研发、技术成果交易、产品商贸合作的国际化中心。吸引大型药企落户澳门，并根据内地给予的惠澳政策，推动在澳门上市的中药产品便利进入内地市场，再扩大到其他地区和国家销售。推动中药产品以葡语国家为突破口，逐步拓展非洲、欧洲、东南亚等区域市场。这个策略是把澳门国际自由港和澳琴一体化发展的综合优势发挥到大健康产业之中。三是鼓励澳门医疗机构与外地医疗机构合作，引入优质医疗技术和管理人才，为澳门居民提供多元医疗服务，发展医疗旅 游产业。这个策略是为使医疗旅游作为大健康产业的一个分支，充分用好澳门旅客市场庞大的优势。

《2023年财政年度施政报告》进一步部署推进中药检测中心的建设。有效实施《中药药事活动 及中成药注册法》，协助企业在澳门开展中成药注册，并争取经澳门注册的中成药产品在横琴粤澳深合区生产和有序进入内地及国际市场。进一步发挥粤澳合作中医药科技产业园的平台作用， 持续运用「以医带药」模式，推动中医药国际化。
(二)建立中医药注册管理制度

中医药产品讲求信心、科研及质量保证，澳门特区政府在2022年正式实施《中药药事活动及中成药注册法》，在立法注册及药物监管及中医药各项发展中创立新制度，加强中医药行业制度化 、专业化和国际化发展，提升了社会对中医药业的发展信心。《中药药事活动及中成药注册法》 实施近一年，已吸引了内地大药企来澳发展，中药药事活动监管不断完善，中药产业成长迎来了新局面。澳门亦进一步完善相关配套制度，出台《中药药事活动及中成药注册法施行细则》行政法规。此法规主要内容包括：一是中药药事活动的监督及运作。明确药物监督管理局为监管实体 ，规定中药药事活动准照相关程序，并为中药进出口批发准照及中药房准照建立「一站式」发牌程序及「临时准照」制度。二是中成药注册及审批。法规订定申请中成药注册、续期及更改的要求，以及中药材、饮片或提取物进口澳门所需提交的资料及相关程序，并订定中成药审评专家顾 问委员会的组成及运作方式等等。另设有过渡规定。

(三)不断提升中医药科研实力

澳门第二个五年发展规划指出，支持科研人员参与国际组织的传统和天然药物的标准制定工作， 推动中药标准国际化；进一步投放资源，推动中药经典名方研发、创新中药研制与开发、中药质量控制及标准化技术、中药保健品开发等。研究配套相关政策，促进生物医药及中医药等在生产链条相关环节与横琴的协同分工。

国家重点实验室是国家科技创新体系的重要组成部分。澳门大学与澳门科技大学于2010年联合设立中药质量研究国家重点实验室。此重点实验室着力推动中医药国际化、产品创新及现代化，以科学化的手段进行药性检测及质量控制，也为澳门培养高端中医药人才提供平台。近年来，中药质量研究国家重点实验室聚焦以中医药研发及制造为切入点的大健康产业，完善科研人员参与产 学研的激励制度，提升产学研深度融合机制，逐渐走出一条澳门高等院校科研成果产业化的道路 。此外，透过发挥科研优势，国家重点实验室已与美国药典委员会、欧洲药典委员会和中国食品药品检定研究院建立合作机制，为中药质量制定标准，推动中医药科学化、标准化和国际化。

2021年底，澳门转化医学创新研究院揭牌成立，由中国工程院院士钟南山担任研究院的指导委员会主席。研究院首阶段的任务旨在推动中医药及生物医药领域的成果转化，并会对高质量科研成 果进行挑选，为相关项目转化提供支持和服务。近期推进的成果转化项目包括澳门大学研发的碳量子点肿瘤免疫治疗技术、糖尿病足伤口敷料等具有前景和潜力的项目。
(四)成立药监局

2022年元旦，澳门成立药物监督管理局，标志着澳门药物监管进入新阶段。该局的重要使命就是配合落实中成药注册制度，支持中药产业发展。具体包括：负责研究、统筹、协调及落实澳门特 区药物监督管理范畴；推动制定和完善小型医疗器械的注册管理制度及依法进行审批等。

成立以来，药监局切实执行《中药药事活动及中成药注册法》，持续向中成药注册申请人提供注册程序前咨询服务，有助缩短中成药研发和审批周期，加快中成药取得注册及投放市场的进度。 截至2022年底，共提供超过230次中成药注册程序前咨询服务。2022年7月，推出了中成药网上申请服务。另外，药监局和经科局等一起推动《促进中医药产业发展先导资助计划》出台实施，支持澳门制造的传统外用中成药在内地注册，减轻相关成本。药监局正分阶段将更多不同类型的小型医疗器械的进口纳入管理，为小型医疗器械注册监管制度立法工作做好前期准备。

(五)离岛医疗综合体

落成启用 2011年，澳门特区政府推出的《完善医疗系统建设方案》，明确把兴建离岛医疗综合体作为医疗事业未来的重点项目。经国家卫生健康委员会推荐，澳门特区政府与享负盛名的北京协和医院进行公私营合作，为澳门离岛医疗综合体的营运、管理提供专业服务。目前，离岛医疗综合体主体工程已落成，2023年分阶段启用，约42万平方米的总建筑面积由综合医院、辅助设施大楼、中央 化验大楼、综合服务大楼、员工宿舍大楼、护理学院、康复医院组成。急诊大楼的调整工程已于 2023年1月下旬竣工，中央化验楼拟于2023年上半年落成，届时离岛医疗综合体第一期工程将全 部完成。据澳门特区政府消息，离岛医院初步计划设立肿瘤治疗中心、心脏中心、脑科中心、移 植中心、消化病中心、妇科中心、产科中心、儿科中心、生殖医学中心、医学美容中心、传统医 学中心、健康管理中心等特色科系。

离岛医疗综合体是澳门医疗发展的重要里程碑。它藉著管理模式的创新，对现行医疗系统进行质量的提升，既提高营运效率，又给居民更多就医选择，让澳门居民大病不出澳。离岛医疗综合体的使命，除了提供公立医院服务外，也包括引入高端医疗服务，探索发展大健康产业。

(六)综合度假村参与康养元素发展

澳门正透过「旅游+」发展模式，加快建设集美食、度假、观光、购物、娱乐、文化、医疗、体育 等元素为一体的综合旅游休闲目的地，不断丰富澳门世界旅游休闲中心内涵。2022年，澳门特区政府已完成修改《娱乐场幸运博彩经营法律制度》及配套法规，要求博彩企业加强开拓国际客源，推动会议展览、娱乐表演、体育盛事、文化艺术、健康养生、主题游乐、美食之都、社区旅游 、海上旅游等非博彩元素。

2022年12月16日，澳门特别行政区与获娱乐场幸运博彩经营判给的六家公司签署了《澳门特别行 政区娱乐场幸运博彩经营批给合同》，批给期限均为十年，合同自2023年1月1日起生效。六家公司承诺计划投资1,087亿澳门元(下同)开拓外国客源市场及发展非博彩项目。其中，已有综合度假村企业提出构建城市养生康健旅游地标、设立高端康养医疗中心提供一站式保健服务。也有公司表示引入包括医疗旅游等相关产业，打造具规模的一站式健康养生休闲生活区。相信未来会有更多博彩企业加入大健康产业的发展，改造康养客房，对准高端客源，推出更多元的康养美容等服务。可以预期，在非博彩投资下，澳门大健康产业发展将呈现新景象。

三、发展大健康产业的优劣势

(一)优势 

1、国家重点支持发展的优势。大健康产业是澳门经济适度多元发展的重中之重，相关工作得到国家的大力支持，2022年澳门特区政府与经国家卫生健康委员会推荐的北京协和医院签署了《澳门特别行政区政府社会文化司与北京协和医院合作协议》便是一大例证。协议指出，澳门特区政府将在医疗卫生服务、医学教育、科学研究与成果转化等方面与北京协和医院开展长期合作，向成为国家区域医疗中心的目标发展。相关项目是国家支持澳门大健康产业发展的重要合作举措，相信在国家的大力支持下，澳门医疗卫生体系将得到跨越式的发展，成为大健康产业的一大重要支撑。

2、大健康科研和成果转化的优势。澳门大学与澳门科技大学联合设立了中药质量研究国家重点实验室，在中药质量评价的关键科学和技术问题、建设完整的中药质量研发平台、开展系统的转化型研究等领域的科研工作上具有一定的学术及实践优势。两所大学对科研人才培养、推动中药现 代化和国际化，以及促进创新产品开发和转化都发挥着积极作用，为澳门大健康产业提供有力的支持。

为支持科研项目成果加速转化，澳门科技基金2022年批出214个项目，总金额约3.53亿元，主要集中在大健康、资讯科技、工程与材料等，其中科研平台运作初具成果，中药研发中心引入广药集团、华润三九、香雪制药、片仔癀药业等大型药企，加速大健康科研和成果转化的发展步伐。 经科局亦推出了《促进中医药产业发展先导资助计划》，支持澳门制造的传统外用中成药在内地注册。

3、旅游发展基础的优势。澳门是国际知名的世界旅游休闲中心，每年吸引大量国内外旅客到访， 不少旅客来澳购买健康产品，这正是大健康产品走出去和相关品牌宣传的重要渠道，也是大健康市场发展的潜在优势。

「医疗+旅游」将成为澳门大健康发展的重要策略，让药企、公私营医疗机构、旅游服务等相关机构联动发展，医疗机构的服务范围亦将根据市场的需求而不断丰富，有助持续提升医疗服务的素质，创造更多相关行业的就业机会，做大做强澳门医疗旅游市场。

4、区域合作发展的优势。澳门是粤港澳大湾区的一部分，与大湾区其他城市紧密相依，大湾区为澳门大健康产业提供了庞大市场。目前，内地已推出多项药物及医疗器械的惠澳政策，包括：「 港澳药械通」允许符合资格的已在澳门上市的药品及先进医疗器械，经广东省批准后在大湾区符合条件的医疗机构使用;简化在港澳已上市传统外用中成药注册审批，经澳门药监局批准及已在澳门使用五年或以上的传统外用中成药可经简易审批后在内地上市销售。

此外，建设横琴粤澳深度合作区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。通过区域合作，澳门 可利用横琴粤澳深度合作区的政策、土地资源、成本较低等优势，开展两地合作、取长补短，进 一步发挥横琴粤澳深度合作区中粤澳合作中医药科技产业园的平台作用，持续推动中医药国际化发展，协同发展大健康产业。

5、注册制度的优势。为贯彻落实澳门的中药发展政策，配合《中药药事活动及中成药注册法》的实施，澳门药监局已分阶段公布了多项技术性指示，涵盖中成药注册、临床试验等各环节的细则性技术规范。目前，《中药药事活动及中成药注册法》运作良好，有效实现企业在澳开展中成药注册，未来在澳注册的中成药产品将有望在横琴生产，并使用「澳门监造」、「澳门监制」、「 澳门设计」标志，有序进入内地及国际市场，为澳门大健康产业提供更广阔的发展前景，吸引更多企业进入澳门市场。

6、出口国际市场的优势。药物生产质量管理规范认证(GMP)可以说是产品进入世界主要市场的 「国际通行证」，澳门药监局可向具备条件的制药厂发放GMP证书。目前，澳门已有2家西药厂及 1家中药厂取得GMP认证。横琴粤澳深度合作区的粤澳合作中医药科技产业园建有符合内地及欧盟 认证标准的GMP中试生产大楼、研发检测大楼、产业孵化基地，可为入驻中医药相关企业提供「一条龙」配套服务。

澳门中葡平台的作用是中药产品出口国际市场的重要优势，以葡语国家为切入点，加上「以医带药 」的创新模式，持续推广中医药及相关应用进入葡语国家和周边地区市场，向外弘扬中华传统中医药文化。

(二)劣势

1、缺乏现代厂房用地。众所周知，澳门土地资源相当有限，过去大部份土地用于发展旅游和住宅等项目，未来留用于发展新兴产业的土地及厂房建筑亦需要一定的时间。在土地规划寸金尺土的情况下，澳门具备生产条件及发展厂房的用地不足，限制了大健康产业的发展。

2、大健康产业人才不足。澳门大健康产业的人才储备不足，尤其是高端人才较为短缺。目前，澳门正推动人才引进政策的相关立法工作，但进程较为缓慢，在现时各地争相争夺人才的大环境下，澳门对人才的吸引力显然较其他地方低，影响产业发展的速度，也限制了产业的竞争力。

3、营商成本高于内地。由于澳门劳动力、运输、厂房仓储等成本较高，一些外地企业进驻澳门后对澳门的法律、行政体制，以及澳门与内地之间货物进出口的程序未能及时掌握，都推高了企业的营商成本。此外，牌照及准照审批流程时间较长亦是企业成本增加的一大主因，这将限制企业来澳及来澳后的后续发展和投资，对产业发展产生不利影响。

4、制药原材料通关问题。尽管澳门正在发展中药制造业务，但部份半成品材料因暂未有有效的规范而造成进口困难。此外，一些材料进口需医生在场就地检验，其通关时间及成本亦因此增加。

四、政策建议

(一)设立大健康产业基金，选项目重点投资

设立大健康产业基金可以为产业提供资金支持，建议以政策和资金引导，促进产业创新及持续发展。产业基金亦可以选择重点项目进行投资，对中药的科研和产业化发展进行重点支持。尤其推动核心技术和原始创新成果转化和产业化需较多的资金扶持，协助澳门提高中药产业的竞争力和国际水平。此外，大健康产业基金还可以支持产业的国际交流与合作，透过相关活动进行招商引资，吸纳外地先进的技术和经验，推动大健康产业高质量发展。
(二)引进大健康企业，集聚高专业人才

大健康产业是一个具有巨大潜力和发展前景的产业，以中医药研发制造为切入点的大健康产业将是澳门产业多元化发展的重点。为丰富产业发展的内涵，建议持续引进大健康企业、大健康科研团队及相关专业人才，加快人才引进政策的相关立法工作，通过引进相关企业、人才和技术，强化大健康产业的科研和创新能力。同时，亦需加强本地人员的培训，鼓励中小企参与大健康产业发展，为产业的发展提供更多的动力和支持。
(三)加强向国际社会推广澳门中药注册制度

澳门中药注册制度需在国际上获得更高的认知及能见度，才能更好地推广和发展本地中药产业。建议强化向外推广澳门中药注册制度：一是强化对外的产品、制度及扶助政策宣传和推广工作，支持本地药企及其产品「走出去」，开拓更多市场。二是支持业界通过参与国内外不同的国际会议、学术论坛等活动，宣传澳门中药注册制度的优势和特点。三是澳门可以积极参与国际相关标准的制定 和推广活动，加强澳门中药的国际认可度和竞争力，提高中药产业的国际影响力和地位。四是通过上述的工作，在推广澳门中药注册制度的同时，吸引外地企业「走进来」，进驻澳门并丰富澳门大健康产业业态发展。
(四)争取国家放宽外用中成药的上市年期限制

目前国家对澳门的外用中成药在内地上市前有五年的年期限制，这对产业的发展造成了一定的制约。建议澳门可以加强与国家相关部门的沟通和协调，积极向国家反映澳门中药产业的实际情况和发展需求，争取放宽这一限制，以促进外用中成药的投资、研发和上市，进一步促进产业发展。同时 ，澳门亦需持续提升中药创新和科技研发水平，提高中药产品的质量，从而提高中药产品的市场竞争力和发展潜力。
(五)举办澳琴大健康产业优质产品展和国际中医药应用及学术论坛

利用澳门会展业的基础和实力，发挥澳门会展业的优势，带动大健康产业联动发展。建议：一是举办澳琴大健康产业优质产品展，以澳琴两地一展会的合作，展出澳琴生产的健康产品、技术及相关的服务，同时邀请国内外相关企业和机构参展，加大大健康产业与其他企业和机构的交流和联系。 二是组织国际中医药应用及学术论坛，现时澳门多所大学均有卓越的中医药研究及学术成就，通过论坛建立大健康领域专家和学者的交流平台，宣传澳门大健康产业的发展优势。

(六)放宽医疗旅客和服务人员的通关限制，规范中药原材料的通关标准

「医疗+旅游」是大健康产业的一项重要发展项目，简化国际医疗旅客进入澳琴的限制可以促进大健康产业的发展，吸引更多国际医疗旅客来澳接受医疗服务。建议：一是澳门及横琴可以积极向国 家提出简化相关手续和限制，让澳门的外籍劳工及国内旅客简便多次进出澳琴的手续。二是让内地医疗旅客多次入境澳门、延长签证的期限，进一步简化相关申请手续和限制，推动大健康产业的发展。针对中药原材料的通关方面，建议政府与企业持续保持沟通，并与内地海关进行协商，理顺中药原材料及半制成品的通关安排。

本文发表于《紫荆论坛》2023年5-6月号