纪纬纹 | 香港中文大学香港亚太研究所城市与区域发展研究中心副研究员
张衔春 | 浙江大学公共管理学院土地管理系百人计划研究员、香港中文大学亚太研究所荣誉副研究员、浙江大学新型城镇化研究院特聘研究员

近年来粤港澳大湾区建设取得积极成效，但是区域融合发展在制度环境和制度安排层面目前还存在 缺失和障碍。香港可以在国家和区域发展中发挥好新时代国家窗户、超级联系人和大湾区人的角色 ，特区政府需要发挥积极有为的引领作用，对现有的和未来发展所需的制度环境和制度安排作出实质性的变革和创新。

粤港澳大湾区亟待打破体制障碍完善制度安排

自2017年签订粤港澳大湾区发展的框架协定和在2019年初落实粤港澳大湾区发展规划纲要(以下简称规划纲要)，深化粤港澳三方融合发展的正式工作至今已进入第四个年头。然而四年来，融合发展过程深受来自国内外重大事件的现实挑战，例如中美关系恶化和去全球化趋势为区内的国际经贸活动带来的负面打击、香港社会的内部矛盾阻碍了其深入融合大湾区的进程；三年之多的新冠肺炎 疫情更是突发地和无情地中断了粤港澳三地间的经贸和市民的日常往来，严重限制了区域融合发展的步伐。此等大事件的发展清晰展示出粤港澳大湾区在融合过程中所面对的挑战和条件的不足，尤其体现到粤港澳三方在经济和社会的融合运行上所面对的种种困难、并反映于制度体系上——包括 正式的和非正式的制度环境和制度安排——的明显缺失和障碍。粤港澳大湾区作为国家级重要发展战略，在当前时不予我的形势下，粤港澳三方必须及时打破融合发展过程中的种种体制障碍并完善区域高质量发展所需的制度安排，这不只是争取整个区域更具效益的融合发展，更是要完成好实践国家赋予的发展目标。

对于香港来说，随著社会主要持份者更多和更深刻认清全新的国际形势和国家发展格局所带来的经 济与社会发展的观念和模式的范式性改变，香港必须及时厘清自身在新时代和新格局下所应发挥的功能与扮演的角色，包括：在定位方面，提升金融、航运物流等领域的国际中心功能的策略与措施；在功能和空间上，通过交通基建、市场和产业等系统整合，促进生产要素在区内的有序流动，发挥对珠三角的经济和社会发展的拉动与引领作用等。本文认为，在规划纲要、「一带一路」倡议、 国家「十四五」规划和中共二十大报告对香港未来经济与社会发展的愿景规划和指导下，香港可以在国家和区域发展中发挥好新时代国家窗户、超级联系人和大湾区人的角色。其中，香港特区政府 需要发挥积极有为的引领作用，对现有的和发展所需的制度环境和制度安排作出实质性的变革和创新。本文将从城市、产业和社会三个层次就区域高质量发展的制度构建作出讨论。

香港应从对内对外两方面推动区域一体化的制度融合

在过去半个世纪，香港以一个小型城市经济体的身份成功扮演了中国对外开放的门户角色。通过充分利用其地理位置、中西文化汇粹和制度方面的优势，有效地与对国际市场不甚了解的内地客户和对内地市场充满兴趣的国际客户沟通、协调了制造和运输等全球生产链环节，充分地发挥了中间人的功能。从制度发展的视角看，虽然在此数十年的互动过程中香港与珠三角市场发生了结合和分工的情况，更出现著名的「前店后厂」分工模式，但香港总是强调自身与国际市场的接轨和有著达到国际标准的商事制度，并维持著与珠三角市场的明显差别与分割，而且两边的市场和社会的运行体制也没有深度的对接。

粤港澳大湾区框架的出台，正是要打破「粤—港—澳」的分割，推动三边的经济和社会深度的融合 ，以跨越区域内部进一步整合所面对的瓶颈，并以「一个区域」来更好适应新时代和新格局下的全球和国家的政治经济环境。本人认为，在对外方面，香港仍会在国家深化对外开放中有著重要的地位，将作为新时代国家门户，代表著整个粤港澳大湾区开展「引进来」和「走出去」。它不再只是一架接驳外国和内地两套不同经济体系的桥，发挥著一般的中间人作用，而是发展成为一片过渡区域，有著更综合的功能、更全面发挥超级联系人的作用。这必然带出粤港澳三套经济和社会运行体制上既有融合，亦保持有利自身发展和对外接触的差异。从政治经济概念和世界发展范式而言，这标志著香港未来的发展既需要持续与传统欧美市场在制度上进行对接，同时需要在中国式现代化 和全球南方市场兴起的过程中，联手粤澳构建出一套适应新市场乃至更现代化的制度。

对内方面，香港必然经历不同领域的循序渐进的融合，终将与粤澳共同达到区域一体化的发展程度。为此，香港必须追回过去三年被新冠肺炎疫情缠绕下所失去的宝贵光阴，及时就区域融合中 不同领域所需的制度环境和制度安排进行研究并加以落实相应工作。重点必然是流动与结合。一是交通基建与运输服务的融合，并形成同城化和公交化所需的制度环境。例如除了当前在社会上 展开讨论的高铁服务公交化外，往来新界北区与深圳的跨境巴士服务公交化、「港车北上、粤车 南下」等交通事宜亦可加以考虑，这将涉及调整边检与海关制度和优化相关措施安排。二是协调关乎民生的各类异地行事和异地办事的制度安排，例如交通卡、医疗药械、社会保障，以及各类证照的互通和异地办理，其必然涉及后台的货币结算、社会资源配置、认证标准等领域的协调， 以及个人资料联网使用和保存等较为敏感的制度安排。三是产业发展和要素市场的融合，扫清因 为现有的行政分割和绝对竞争思维所引起的保护主义所带来的障碍。通过政府之间的协商形成合理的市场准入、监管等制度安排，促进产业活动按区内市场的特点实现空间上的分布配置、甚至在区内形成较完整的产业链；资本和劳动力等生产资料在粤港澳大湾区有序、顺畅和按市场规律的双向流动。例如虽然国家赋予香港作为国际金融中心、航运物流中心等定位，但香港并不应通过消极手段压抑珠三角其他城市的金融或航运发展，而是通过在人才措施(如较宽松的签证条件 )、创业(如多元化的支持与保障环境)、集资(如健全的金融市场和多元化金融工具)等方面构建更具竞争力的制度环境和制度安排，努力巩固其自身在国家和全球的优势与地位，并拉动金融和物流行业在整个粤港澳大湾区的发展，与粤港澳大湾区其他城市形成良性的竞合关系。四是完善区域主要持份者之间的沟通机制，既为区域更好发展提供不同平台，亦便利一方在制定地方政策措施的过程中，充分从对方角度了解有关政策措施对另一方的影响，以实现双赢。例如一方的招揽人才政策不会被另一方看为是挖空当地人才库的手段。

香港须构建完整发展型制度系统探索新产业合作模式

在当前全球政治动荡、全球化经济发展方向不明的大环境、并且城市和区域发展日益强调竞争力的背景下，香港的经济需要摆脱过去港英政府「不干预」的思维和其以管理为主的行事作风，实现特区政府强而有力的掌舵和深化积极有为的发展取态，推动支柱产业的长远发展。重点策略之一是整合当前特区政府行政架构内碎片化的工作，构建完整的发展型制度系统。重点策略之二是香港必须加强从区域层级作出政策考虑、并利用地理优势，首先联手深圳积极探索崭新的产业合作模式。

针对当前科层式行政架构导致产业用地、劳动力供应、人才培训、资金援助、科创与知识产权等政策不协调和措施碎片化的情况，特区政府应落实以要素导向方式组建「决策—规管—营运」三 层式工作模组，配合制度化的业界共建和参与，以及官学产研等持份者的互动合作，通过恒常研究结果支撑在决策层面制定能与城市总体发展相协调的产业发展战略、在产业层面协调不同政府 部门和业界持份者订定各类规管和产业推广工作、在企业日常营运层面通过建立实体和网络综合平台提供便利企业营运需要的一站式服务，借此形成极具吸引力和全球竞争优势的市场环境，鼓励企业作出投资和便利企业的经营。

至于后者，目前虽然有CEPA等便利企业在粤港澳大湾区内异地投资和发展业务的安排，但粤港澳三地的产业活动欠缺可以创造更大协同效益的制度化安排。本文认为，按产业活动性质通过港深两地政府(城际)或粤港澳三地政府(整区)联手构建实体空间和虚拟空间来加强各方的产业联通，例如设立国家级实验室和金融工具沙盘等「点」、完善科创走廊和金融走廊等「线」，以及组建线上金融平台、物流园与港口群网络「面」，形成全面的和立体的产业空间结构；并通过制定相应的措施来促进例如技术转移等创新要素的跨界流动、区域层面的业务合作和分工。具体而言，一方面可以利用河套区和北部都会区的发展作为契机，打造「香港北+深圳南」的港深协作模式和融合空间；另一方面，按不同产业的条件，或以河套区为核心，联网香港落马洲、中环和深圳福田、前海等重点区域；或打造产业飞地的「1+1」联动发展模式。目的为通过建设高度制度化的空间来汇聚势能、并产生协同发展效应，为企业创造更大经济利益、为产业打造大湾区地理标志和高端产业标准，最终为香港和整个区域带来巨大经济和社会效益。

依靠社会融合和民心相融 创建促进大湾区融合的制度环境

同时，粤港澳大湾区的高品质发展需要依靠粤港澳三地社会的融合，借著彼此的民心相融创建促 进区域融合的制度环境，才可以与上述的城市和产业层面的措施相辅相成。其中国民和区域身份建立是非正式的制度环境的重要组成因素。虽然香港已回归祖国26年，但建立国民身份的工作可谓是乏善可陈。曾有调查显示，香港市民的国民身份认同程度在2008年北京奥运会时达到高峰，但随后逐步下降。进入2010年代后，香港社会否认中国人身份甚至是反对国家的一股势力更明显冒起，其强大的组织能力和有效的「播独」手段在两次社会暴力事件中表露无遗。相对而言，爱国爱港和支持区域融合的力量虽然一直存在，但它们的组织能力和声势不及对方，在过去数年更是处于弱势。这对在香港社会构建国民身份和「大湾区人」身份造成深远的伤害。

 所谓亡羊补牢，为时未晚。在香港国安法实施和社会恢复平静后，香港特区政府和爱国爱港力量必须联手有效扭转上述的恶劣形势。其中，促进民间交流是增进粤港澳三地人民相互认识、消除 误解偏见、深化彼此信任和加强对「大湾区人」身份认同的重要「软手段」。就算只是著眼现实利益，深化交流将有助香港市民在大湾区内其他城市发掘更多生活和工作的机遇与选择，同时亦有助大湾区内其他城市的市民进一步认识香港、甚至选择留港工作和生活，扩大香港的人才库。 除此以外，本文认为通过有系统和恒常的文化活动和体育活动的交流与合作，有助打造区域性话题，并加强对中华文化的传承和创新的使命。例如在众多艺术文化中，粤剧既代表著华南地区的文化，亦是中国传统文化之一，在粤港澳大湾区的文化交流中存在著双重的传承意义。虽然粤港澳三地在21世纪之初共同成功申报粤剧为联合国教科文组织的人类非物质文化遗产，但针对粤港澳三地市民对粤剧的兴趣薄弱和认识不足，建议有系统地通过举办兴趣班向粤港澳的中小学生推广粤剧和物色接班人、组织一系列粤剧学生比赛促进三地的频繁交流、利用香港西九龙剧曲中心和广州粤剧院等地标场地增加三地粤剧团体的互访与表演，提升香港的粤剧文物馆和广州的粤剧艺术博物馆等场地展览质量并组织市民参观来增强宣传和教育效果，以及加强粤剧作为地方文化的学术研究，从民间娱乐到文化研究展开多层面交流与合作。同样的交流与合作形式亦可于以「一盅两件」闻名的饮茶习惯展开，由推广茶楼文化、研究茶楼建筑，到传承茶道哲学，均可以成为粤港澳三地民间文化交流的重点。在体育方面，龙舟竞技与节日文化、闻名于全国的南粤足球 等也是民间交流的可选择项目。就后者来说，粤港之间有著历史悠久的「省港杯」，但它只是一 年一次的交流。在粤港澳大湾区的框架之中，可筹建大湾区足球联赛，广邀三地11市组队参加， 使之成为一个周期长和覆盖面广的交流项目，更可以带动周边经济活动与市场的发展。

而这些交流活动的有效落实，必须有完善的配套环境与措施安排，这反过来便是倒迫制度环境和制度安排进行改革，以及交通基建与服务等方面的不断完善。例如上述的边检制度能否实现简化，只检入不检出?能否引入港深巴士、小巴甚至的士等多元化跨界运输服务，来倒迫现时较为昂 贵的铁路车费下调?粤港澳三地政府应通过已成网络的交通基建，配合创新的政策措施鼓励更多跨界运输服务的供应，以全力打造一小时生活圈、两小时高铁圈等出行环境，创造更大的时空压 缩效应，最终实现粤港澳三地的共荣共融发展。

本文发表于《紫荆论坛》2023年5-6月号