胡伟星 | 全国港澳研究会理事、澳门大学社会科学学院院长

段聿舟 | 澳门大学社会科学学院博士后研究员

强化地区治理架构，包括重塑区议会，这是香港实现良政善治的应有之义。区议会是地区治理 的重要一环，与市民的切身利益息息相关。香港社会对过去区议会「泛政治化」问题深恶痛绝。特区政府从制度层面堵塞区议会的各种漏洞，确保区议会重新回归应有定位，这是民心所向，大势所趋。

2023年5月2日，香港特区政府正式公布《完善地区治理建议方案》（以下简称《建议方案》）。该方案包括两部分内容，一是重塑香港区议会的结构和功能，二是重塑并强化香港地区治理架构。在提交立法会审议之前，该建议方案展开半个月公众咨询。特首李家超表示，政府此次重塑区议会、强化地区治理架构主要遵循三个原则：一是国家安全必须放在首位，全面准确、坚定不移贯彻「一国两制」方针；二是全面落实「爱国者治港」原则；三是充分体现行政主导。

毋庸置疑，回归26年来，特别是经过2019年「修例风波」之后，香港有必要对区议会进行脱胎换骨改造，进一步完善地区治理架构，从制度上彻底拨乱反正，使香港社会真正从「由乱到治 」走向「由治及兴」。这次改革的第一个目标是重塑区议会职能，将使区议会「去政治化」、回归原本基本法所规定的咨询和社区服务功能，使「爱国者治港」原则切切实实落实到基层治理。第二个目标是重塑和强化地区治理架构，把行政主导原则贯彻到地区治理过程中，重塑香港的政治秩序，优化基层治理过程，提高地区治理效能，使市民享受更优质的服务。总体上看，《建议方案》是根据香港国安法落地后香港实际情况而制定，这个方案适时可行，有利于进一步夯实香港的治理根基，有利于优化基层治理体系和治理能力，其意义深远。本文将以建构治理体系为视角，从进一步完善香港管治架构、重新定位区议会、优化地区基础治理架构三个方面，具体论述特区政府《建议方案》的必要性和重要意义。

一、进一步完善香港管治架构 著力提高治理水平

香港正处在从「由乱到治」走向「由治及兴」的新阶段。经历了2019年「修例风波」后，香港 如何开创新局面，是新一届政府面临的重大考验。2022年7月1日，国家主席习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上发表重要讲话，对香港提出「四点希望」。摆在四点希望之首的就是「著力提高治理水平」。事实证明，特区政府在治理体系和治理能力上尚有很多短板，需要对整体管治架构做进一步改造。回归以来，香港社会长期陷入「普选迷思」的争拗，严重偏离了有效治理轨道。反中乱港分子歪曲解读「普选」的原意，散布各类「港独」言论，煽动香港同胞对内地不满情绪，对抗中央的全面管治权。他们通过选举进入各级管治架构，包括立法会、行政长官选举委员会、区议会等机构，肆意阻挠特区政府依法施政，严重损害香港市民福祉，严重损害国家主权、安全和发展利益，使整个香港社会付出了沉重代价。

这些年香港治理出现的问题，一个最深刻教训就是没有真正落实好「爱国者治港」原则，在政 权机关中没有形成「爱国者治港」的局面。从香港的管治架构来看，地区治理架构是整体治理 体系重要一环，是关系到特区政府管治能否真正落实的「最后一公里」。之前区议会存在的乱 象必须从制度上彻底改变，否则特区政府的管治问题并没有真正解决。2020年1月1日，第六届区议会开始运作，反对派掌握了除离岛区以外其余17个区议会的控制权，区议会被大批毫无地区服务经验、只打著政治口号的人士把持，沦为由公帑供养、与立法会反对派遥相呼应攻击政府的战场。他们不但荒废地区事务，肆意激发社会对立、分化，部分人更公然高举「港独」、 「揽炒」旗帜，肆意阻挠特区政府施政，冲击特区政府管治。广大市民不光无法通过区议会反映民生意见，更无从得到区议会应提供的地区服务。2021年2月22日，国务院港澳事务办公室主任夏宝龙指出，「黑暴」、「揽炒」、「港独」分子进入区议会后，他们把原本为社区和基层服务的公共机构变成了高度政治化的斗争场所，他们是香港的乱源，也是国家的祸害。如果任由反中乱港势力把持区议会，香港将永无安宁之日。

重塑区议会、强化地区治理架构是中央主导的「一国两制」制度体系改革的重要组成部分。只有重塑区议会，实现「去政治化」，才能从制度上堵塞漏洞，防止区议会再次成为「黑暴」「港独 」「揽炒」的平台，防止反中乱港分子骑劫、操弄、瘫痪区议会。特区政府这次推出的改革方案，如大幅度削减直选议席，采用委任、间选、直选比例4：4：2模式，区议会主席由当区民政专员出任，引入资格审查制度、履职监察制度、责任承担制度，成立「地区治理领导委员会」及「地区治理专组」等，这些都有利于实现改革目的。

改革区议会产生办法和职能后，香港管治架构的重塑大体上完成。但是，应当清醒认识到，涉港工作机构的升格、选举制度的完善和立法会运作重回正轨并不意味著香港的治理困境彻底得到突破，香港基层治理基础仍然十分薄弱，三年疫情也暴露出香港基层治理能力的不足和短板，香港亟需进一步健全地区治理体系、改革基层治理模式。此次区议会改革使「爱国者治港」原则基层化，实现了这一根本治理原则对区议会和基层治理的全覆盖，同时接通基层治理与行政主导之间的联系，确保政府政策制定和民意的有效互动，特区政府的政策能真正落地，并得到更有效率、更高质量的执行落实。

二、重新定位区议会回归咨询和服务属性

重塑区议会是进一步完善香港管治架构、理顺特区管治体系的重要一环，区议会改革的关键是切切实实在地区治理层面落实「爱国者治港」原则。香港基本法第97条规定，「香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务」。从基本法立法原意来看，区议会本质上是一个「非政权区域咨询组织」，既不拥有也不能行使任何政治权力，这一点它与立法会截然不同。所以，作为辅助行政机关施政的咨询组织，区议会的功能就是向特区政府提供地区管理和其他事务的咨询，负责提供地区文化、康乐、环境卫生等服务。所以，区议会改革的目标就是「去政治化」，回归其「咨询服务」的定位，回归其服务市民的初心。

1.区议会为什么要「去政治化」？有学者认为，区议会不是真正的「议会」，而是「咨议会」，其本质不是政治代表和决策，而是政治代理和执行，是特区政府管治体系向基层的组织化与功能化延伸。但是，香港反对派在基层谋划已久，甚至提出「土地正义」、「本土主义」、基层「颜色革命」的激进构想。近年来，区议会愈来愈变成了与特区政府对抗的政治机构、党派斗争的政治平台、「港独」分子的活跃场地、外部势力插手香港事务的渠道、阻碍政府施政的手段。回归以来，区议会不断「政治化」，甚至出现了「超级区议会」现象。针对这个趋势，区议会必须进行脱胎换骨改革。

既然基本法并未赋予区议会政治功能，明确其只是辅助特区政府管治的「咨询服务组织」，那么区议会必须去政治化，回归咨询功能和服务属性。过去地区治理常常受到政治因素的干扰，导致政府政策决策和执行的延误和不顺畅，处理地区事务的效率和质量不断下降，严重影响地区治理的能力和水平。「去政治化」并不意味著削弱区议会的作用，而是强调区议会应该更加注重民生、居民福祉和社区发展，以确保地方治理的平衡和稳定。通过去除政治色彩，区议会可以更加专注于解决社区的实际问题，提供更加务实和切实可行的解决方案，增加居民对地方治理的满意度和信任度。这将有助于建立一个更加和谐稳定的社区环境，为香港社会的发展创造更加有利的条件。

特区政府的《建议方案》重新定位了区议会的地位。李家超指出，区议会作为为市民提供咨询、服务的区域组织，应回归基本法中的定位。过去政府将一些工作交由区议会处理，导致某些政策到了「落地」环节，政府没有直接参与，无法了解宣传效果及市民的意见。当区议会回归正常，区议员的发展空间会更多，拥有更多表现机会，区议会讨论的问题将会更聚焦，「不会讲交通问题时，突然跳到政治问题」，当市民感受到生活质量提高，便会增加对区议员的认可。「去政治化」可以给予地区治理者更大的空间，地区工作者可以去著手解决更重要的与医疗、住屋相关的民生问题和青年向上流动等社会问题。

此次改革有助于「爱国者治港」原则在地区治理进一步落实。重塑后的区议会由委任、地区委员会界别、区议会地方选区和当然议员组成。全港有44个区议会地方选区，共88个地方选区直选议席。区议会改革引入多种区议员产生方式。新的区议会议员产生办法和选举委员会产生办法一样 ，不仅包括直选，还包括委任和间接选举。地区直选席位的数量从上一届的452个减少至88个。减少地区直选代表的比例，可以避免极端派别或反对派再次骑劫区议会，这对区议会「去政治化」至关重要。区议会改组引入资格审查制度，任何渠道参选都需要透过审查机制，确认其政治上合格。区议会引入履职监察制度，履职出现严重问题会得到相应处理。引入委任和地区委员会界别议员，有助矫正现行制度下区议员容易以政治及民粹挂帅的问题，以不同途径广纳贤能，突破小选区利益局限性的思维，促进区议会以大局思维进行理性讨论。减少直选比例，有利于减少因政治竞争或是政党斗争所产生的社会资源浪费，让社会能集中力量解决市民最紧迫的生活困难问题。

2.区议会为什么要回归咨询功能？区议会和地区分区委员在历史上的角色就是基层的官方咨询组织。其历史根源在于「六七反英抗暴」后，港英政府不得不反思管理香港的缺失，决定要落区听民意，便成立了区议会。这是港英政府维持政治稳定的殖民地治术，旨在巩固殖民统治，培养华人精英，达至「以华治华」的殖民目的。这一时期，区议会多以委任为主，全港各区的议会主席由各区政务专员（即现在政府设置的民政专员）担任，完全执行港英政府的意志，这个议会架构对于当年的港英政府而言是政治稳定安全系数最高的选择。回归之后，这一架构也基本延续下来。

治理理论和各国地方治理的实践表明，地方治理模式能否有效运行，关键在于政府能否在地区层面建立广泛的伙伴关系，建构多元治理的网络，特别是建立完善的咨询平台和民意表达的平台。只有完善的咨询体系，才可以让地区民众对政府和政策产生认同感，进而由衷支持政府施政。因此，区议会未来必须充分发挥其咨询功能。一方面，在特区政府决策过程中做到「下情上达」，就社会福利、公共设施及服务、公币运用等地区管理及其他事务向特区政府提供意见，使政策制订更符合民情；另一方面，发挥回馈和预警功能，反映地区居民对特区政府服务和施政的看法。正如梁美芬所说，区议会应该成为政府的「社区温度计」，替政府在地区「问诊」和「把脉」，协助特区政府落实政策举措，及早了解市民心声，积极化解矛盾，及早防止社会危机。

3.区议会为什么要回归服务民生初心？地区服务关乎市民的日常生活和贴身利益，是区议会最重要的功能。过去多年来，一些议员赢得选票的手段是不负责任的、甚至是扭曲的，严重影响民生福祉改善和社区发展。例如，因为选民反感骨灰坛、焚化炉、公共街市以及「插针式的公屋」等「厌恶小区设施」，一些区议员会受制于选票导向摆明反对立场。又如，大批反中乱港分子混入区议会后，对民生工程很少提出建设性想法，只是一味反对政府。他们在社区设立了办事处，但没有服务社区，反而是利用政府津贴做一些反中乱港之事。加上近年来不少区议员辞职或被取消资格后，无人服务居民，需要其他区议员兼顾。类似的案例层出不穷，使得地区发展受阻，社会矛盾日渐积累。

改革后的区议会将注重为民办事，及时解决居民的困难和问题，改善他们的生活品质。「去政治化 」使区议会能够专注于服务居民，回归其应有的职能。未来区议会的多元取向将吸引更多的专业人士加入地区治理团队，如医生、律师、校长等，将提高地区服务的专业性和科学性。他们能够提供专业意见和建议，协助政府制定更有针对性和可行性的政策，解决地区问题。同时，吸引来自不同阶层、不同行业的代表参与地区治理将为政府提供更多角度的意见和建议，帮助政府更全面地了解和解决基层问题。多元意见的收集有助于制定更具包容性和综合性的政策，更好地满足基层市民需求。

总之，《建议方案》旨在形成一种「市民 — 区议会 — 政府」良性互动的政治生态。区议会一方面承担著政府施政的助手责任，协助政府推行政策，不断推动香港经济和社会的稳定发展；另一方面代表著市民利益，与基层市民密切沟通，积极向政府部门反映市民诉求，保障市民权益，解决社区具体问题。加强民生服务，可以使区议会逐步回归为市民所依赖的地区组织。「市民-区议会-政府」的良性互动一旦形成，将为政府施政带来强大社会动员能力，使市民更容易接受理解特区政府的施政方针，使香港社会早日重回众志成城、共渡难关的社会氛围。

三、贯彻行政主导 优化地区基层治理架构

地区基层治理体系和治理能力建设是一项非常复杂的系统工程。地区治理做的好不好可以从治理主体、治理架构和治理结果三个维度来观察。治理主体主要涉及行政长官、政府各级机构在治理环节中如何发挥作用，社区治理队伍和社区工作者队伍建设、市民自治、社会协同等方面。治理架构主要包括各级政权机构责任体系、统筹协调、协商平台建设、社区治理整体氛围。治理结果主要反映在社区治理成果和市民居民满意度，包括社区治理整体满意度和具体政策的满意度。

在地区治理中引入「行政主导」是提高香港管治效能的关键举措。特区政府公布的完善地区治理的 建议方案，提出成立由政务司司长主持的「地区治理领导委员会」和政务司副司长主持的「地区治理专组」。前者就地区治理工作制定政策方针、整体策略和工作优次，以及指导就改善地区治理所需的整合和资源调拨。后者负责指挥、统筹和监督各部门共同处理地区问题，尤其是因部门各有立场而在地区层面未能解决的问题，以及在多区出现而需要跨部门解决方案或更改部门政策或做法才能处理的问题。「地区治理专组」将取代「地区事项统筹工作组」和「地方行政督导委员会」。

政务司副司长卓永兴表示，「地区事项统筹工作组」过去9个月的经验说明，由政务司副司长统筹地区的环境卫生和街道管理工作，收到广大市民支持和肯定。「地区治理专组」的成立，拓阔了政务司副司长在地区治理的职权范围和强化了政府在地区治理上的角色，更能体现特区政府以「享天下之利者，任天下之患；居天下之乐者，同天下之忧」的担当。政府从改善民生日常开始，做到「民有所呼、我有所应」。

在地区治理中引入行政主导，也有利于确保地方行政决策和实施更好地符合中央政府方针和香港整体利益。在过去的实践中，反中乱港分子之所以能在区议会兴风作浪、坐大成势，一个重要原因就是「行政主导」没有在地区治理中得到贯彻。这次改革方案提出的六大重点，从强化地区治理架构和重塑区议会两个方面加强了政府的主导作用。将行政主导的力量传导到地区治理，有助于增强政府在地方层面的权力和责任，提高政府决策的效率和执行力，并确保政策的一致性和稳定性，同时也有助于提高区议会的规范化和专业化，提升公共服务的质量和效率。

可见，新的地区治理架构突出了政府的领导角色。「地区治理领导委员会」由政务司司长主持，有利于政府用更宏观视角去考虑地区政策，将政府的整体策略目标与治理地区具体措施更好结合。重新定位的「地区事项统筹工作组」，在执行层面上更好地统筹及协调各政策局及部门的地区工作，这些调整有助于解决香港没有基层行政机关的问题，从而健全了香港的治理体系。 

新的地区治理架构指定由民政事务专员出任区议会主席，同时一并统筹关爱队、区议会及地区委员会的工作，「三会」委员由政府委任。这样的制度安排有利于政府主导地区事务的咨询过程，有助于通过吸纳「关键少数」，确保区议会规范运行和可控性，有助于更好地协调地区议会、社区组织和相关部门的工作，实现更高效的地区治理工作。区议会采取多元化选举方式，不仅包括直选，还包括委任和间接选举，这将使区议会更具代表性，特区政府的政策导向更有可能在议员中产生共鸣，有助于实现行政主导。特区政府可以通过委任产生方式，使更多符合爱国者标准的专业人士参加区议会工作，发挥他们的专业特长服务基层。除此以外，区议会改革的一项重要举措是将管理和拨款审批职能回归政府，从而增强了行政主导作用。这样做有助于确保政府能够更有效地策划和推展地区服务，减少政策制定和执行过程中的阻碍和滞后。

四、结语

综上所述，重塑区议会、优化地区基层治理架构对重新构建香港政治秩序意义重大。香港的繁荣稳定、长治久安有赖于建立行政主导的地区基层治理架构，以及在整个治理体系和所有治理环节中落实「爱国者治港」原则。

区议会通过引入行政主导、「去政治化」、回归基本法规定的咨询和服务功能，特区政府和区议会将能够更好地应对社会需求，提高治理水平和能力。对区议会进行脱胎换骨改造，有利于夯实地区治理基础，构建一个有效的基层治理组织和治理团队。「去政治化」后，区议会将更能够专注于服务市民，回归其应有的职能。多元化的区议会可以吸引更多专业人士加入。一个「市民- 区议会-政府」良性互动的政治生态，既有利于特区政府有效施政，也为政府依法施政带来强大社会动员力量，形成良好的社会氛围。有香港国安法保驾护航，将「爱国者治港」贯穿整个治理过程，使行政主导与基层治理进一步对接，将催生香港基层民主和治理的新形态。从这个意义上说，特区政府提出的《建议方案》非常及时，对香港社会「由治及兴」具有非常重要意义。

本文发表于《紫荆论坛》2023年5-6月号