文｜宋小庄

国务院港澳办主任夏宝龙指出，香港国安法执行机制最大的特点是“双执行机制”。如何在法理层面正确理解“双执行机制”，如何在具体实践中执行“双执行机制”，是香港当前和今后一个时期需要认真思考和落实的重大问题。

2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。决定的标题有特别之处，不但要求国家安全法律制度的建立和健全，而且强调执行机制的运作和顺畅。为此，香港国安法将国家安全的法律制度及其执行机制相结合，被列入香港基本法附件三，成为该法的组成部分，作为在香港特区实施的的全国性法律，也说明有关的执行机制是可以直接实施的。但应当指出，香港国安法的执行机制包括有关法律、制度和机制，有相当部分是要由位阶较低的在当地制定的实施细则和配套立法来实现，也不排除有现行的香港法律与之相抵触、不协调、需要修订使之健全。本文主要就该执行机制作出分析。而该执行机制最显著的特点就被称为“双执行机制”。

一、香港国安法实行“双执行机制”

2023年1月13日，国务院港澳办主任夏宝龙在“保证香港国安法准确实施”专题研讨会上指出：“香港国安法执行机制最大的特点是‘双执行机制’。”对一般法律而言，执行机制通常只是单方面的，但对香港国安法而言，却是双方面的，有中央和地方两个方面，“中央对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任，拥有完整的立法权、执法权、司法权，这符合世界各国在维护国家安全上的惯常做法。然而，考虑到‘一国两制’的特殊性和香港的实际情况，中央通过香港国安法授权香港特区承担维护国家安全的主要责任，中央负责处理特区层面难以解决的问题，承担最后兜底责任，创造性地在香港国安法中规定了中央和特别行政区‘双执行机制’。”

这就是说，“双执行机制”是香港国安法创造的执行机制。所谓中央“承担最后兜底责任”，香港特区“负有主要责任”，意味著如果香港特区因为种种原因而未能做到，中央有必要、也可以承担责任，不能让关于国家安全的法律制度和执行机制没有著落。所谓香港特区的主要责任，就是指对香港国安法大部分执行机制的实施细则和配套立法以及对现行本地法律要作出修订使之健全。除非香港特区完成不了，才由中央兜底。例如：香港基本法第23条规定的本地立法中对分裂国家和颠覆国家政权的行为的惩治，就由中央直接在香港国安法中规定。

但这不是说，香港国安法只是属于中央事权，有关执行机制的实施细则和配套立法就是中央及其下设部门的事权。如果是这样，这是“单执行机制”，这并不符合香港基本法第23条的有关规定、不符合香港国安法的有关规定，也不符合“双执行机制”要求。尽管“双执行机制”在香港国安法实施近三年才公开提出来，但该机制应当属于并符合当初的立法原意，香港的实施细则和配套立法以及本地有关法律的修订可以相辅相成。

二、对“双执行机制”的理解

“双执行机制”可有多重理解，但不应当作“单执行机制”的解读，例如：由中央有关部门制定香港国安法有关条文的实施细则和配套立法。虽然目前不排除有如此制定的可能，但该法已经列入香港基本法附件三，成为在香港特区实施的全国性法律，由中央有关部门再制定实施细则和配套立法，将该法和实施细则以及配套立法并列附件三作为同一位阶法律，恐与香港基本法的第22条规定不尽一致，也未必合适。

对“双执行机制”，在法理上应当解读为：

（一）中央已经制定了香港国安法，在可能情况下，制定该法的中央国家机构就不必再制定该法的实施细则（含配套立法，以下不再赘述）。但在必要时，全国人大常委会仍可作出修改、解释和其他适当的决定，直接在香港特区实施，指导、引领香港特区制定有关的实施细则和配套立法的制定以及对本地法律作出修订。

（二）根据香港基本法第17条的规定，全国人大常委会可以按法定程序将与香港国安法抵触的本地条例（如有的话）直接发回，由香港特区作出修改。但据香港国安法第14（2）条规定，香港国安委又有“推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设”的职责，由行政长官会同国安委提出修订法案、立法会通过，使之健全，也是可以的，但应当更为合适。

（三）全国人大常委会可以作出修改、解释和其他适当的决定，并不是有关条文的实施细则。例如：根据国务院转请行政长官李家超提出的释法请求，2022年12月30日，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》。这意味著，本地条例《法律执业者条例》第27（4）条的有关规定是涉及国家安全的，并不是一般的不涉及国家安全的普通情况，就有抵触香港国安法之虞。由香港特区行政长官会同国安委提出法律修改草案，交由立法会通过，成为香港国安法第47条的配套立法，也是适合的。

（四）香港国安法第43条直接要求香港特区制定实施细则，规定“香港特别行政区政府警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时，可以采取香港特别行政区现行法律准予警方等执法部门在调查严重犯罪案件时采取的各种措施”，并具体规定可以采取的七项措施。还规定“授权香港特别行政区行政长官会同香港特别行政区维护国家安全委员会为采取本条第一款规定措施制定相关实施细则”。对此，行政长官会同国安委已在该法生效后不久就制定了实施细则。但这不能理解为或解读为“只有”香港国安法第43条才能这样做，“只有”两个字没有在第43条出现过。否则，就限制了香港国安法第14条规定的香港国安委的职责。

（五）根据香港基本法第160条规定：香港特别行政区成立时，“如以后发现有的法律与本法抵触，可按照本法规定的程序修改或停止生效。”本法指的是香港基本法。根据1990年4月4日中华人民共和国主席令第26号，“《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，包括附件一：《香港特别行政区行政长官的产生办法》，附件二：《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，附件三：《在香港特别行政区实施的全国性法律》，以及香港特别行政区区旗、区徽图案，已由中华人民共和国第七届全国人民代表大会第三次会议于1990年4月4日通过，现予公布，自1997年7月1日起实施。”附件三提到的全国性法律，就包括后来列入的香港国安法。除有更适用的规定外，有关程序也适用于香港国安法。在本地法律是否与香港基本法相抵触的问题上，香港国安法是具有与基本法同等的地位的。

三、积极完善香港国安法的执行机制

目前，香港国安法的“双执行机制”还未齐备。2022年12月30日，全国人大常委会关于香港国安法第14条和第47条进行释法，而由此需要作出修订的《法律执业者条例》，在释法后将近5个月才通过，显得滞后。香港国安法实施近三年，除了香港国安法第43条外，行政长官会同国安委也没有再制定国安法其他有关条文的实施细则。

本地条例的相应修订没有拖拉的原因。在香港回归后，1999年6月26日全国人大常委会对香港基本法第24条的释法，已提供了就抵触香港基本法的《入境条例》作出修订的样板。2022年12月30日全国人大常委会对香港国安法第14条和第47条的释法，香港特区完全可作为修订的参考，更快使之完善。

香港特区为何没有参照香港国安法第14条以及第43条第2款的授权，制定其他有关条款的实施细则，表面上可能不是毫无理由，就是香港国安法的其他有关条文没有类似的授权。人们可能认为，法律既然未作明示，香港特区保守一点暂不作为也是可以理解的，但还是按香港国安法设定的机制寻求正确的理解为好。从系统解释的角度上说，不作为的理解不可能是正确的。如果要在需要制定实施细则的条文逐条作出制定实施细则的授权，反而很累赘。理由是：

（一）实施细则（含配套立法、现行法律的修订等）属于执行机制的范畴。香港国安法第14条明确规定国安委有“分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港特别行政区维护国家安全政策”“推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设”的职责。相应的实施细则不可能不属于国安法执行机制建设和工作规划的范畴内。

（二）除了第43条，香港国安法还有不少条文也需要制定实施细则，如果没有相应的实施细则，就无法运作。按照上述没有授权就不能制定实施细则的逻辑，就等于不必运作。这与香港国安法的立法原意是有违背的。不制定推动有效运作的实施细则，只能被认为是香港特区推卸了“主要责任”。

（三）在香港国安法制定之时，未必清楚有哪些具体条文需要制定实施细则。就好像香港基本法制定之时，也未必预知有哪些具体条文需要作出解释一样。这都不是可以未卜先知的。香港特区也未能预先知道哪些条文要制定实施细则，哪些条文要进行配套立法，哪些条文要对现行法律作出修订。根据香港国安法第53条规定：“驻香港特别行政区维护国家安全公署应当与香港特别行政区维护国家安全委员会建立协调机制监督、指导香港特别行政区维护国家安全工作。”香港国安委与驻港国安公署应当建立有关的协调机制，并根据该协调机制，监督、指导香港特区应当如何进行有关条文的实施细则或相应机制的落实工作。

（四）香港特区有关部门应当先行研究，向行政长官会同国安委提供意见；同时驻港国安公署也应当先行研究，如何应对处理。如果双方有不同的意见，根据香港国安法第11条规定，行政长官也可以在年度报告中或就此特定事项在向中央政府提交的报告中询问，得到有关制定实施细则等的指示。

四、香港国安法中需要制定实施细则的条文举例

香港国安法共有66条条文，不是全部条文都需要制定实施细则，但也不是只有第43条才需要制定实施细则。到底有哪些条文是需要制定实施细则和配套立法，香港特区在实践中应当作进一步研究。从初步、简单、实际的观点来看，可以举例说明，作为参考如下：

例1、第7条规定：“香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法，完善相关法律。”显然，这指的是香港特区要完成基本法第23条的授权立法或配套立法。

例2、香港国安法第3条第3款规定：“香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关应当依据本法和其他有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。”在落实基本法第23条的配套立法中，除了禁止（惩治）危害国家按的犯罪活动外，也应当有有效防范、制止在犯罪活动以外的其他行为和活动。对香港特区的任何机构、组织和个人，到底应作如何要求，这是香港特区需要考虑的。

例3、第37条规定：“香港特别行政区永久性居民或者在香港特别行政区成立的公司、团体等法人或者非法人组织在香港特别行政区以外实施本法规定的犯罪的，适用本法。”这在法理上属于刑法的属人管辖问题，与香港基本法第95、96条的规定也是有关系的，到底如何适用、要做些什么才能适用，与外国、与内地的适用机制如何，要相结合作全盘性的研究。

例4、第38条规定：“不具有香港特别行政区永久性居民身份的人在香港特别行政区以外针对香港特别行政区实施本法规定的犯罪的，适用本法。”这在法理上是属于刑法的保护性管辖问题，与香港基本法第95、96条的规定也是有关系的。到底如何适用、要做些什么才能适用，与外国、与内地的适用机制如何，要相结合作全盘性的研究。

例5、香港和国际社会都有人批评香港国安法“以言入罪”的问题。这是对香港国安法和“一国两制”下香港刑法的污蔑。根据中国宪法和“一国两制”的原则，任何反对的言论既非都可以入罪，但也并非都不可以入罪。根据香港国安法第4条确认的《公民权利和政治权利国际公约》的规定，言论也是行为，到底什么言论属于犯罪，要求立法禁止，该公约有实体的和程序的要求。对香港基本法所保留的保障维护国家安全的法律中，例如《刑事罪行条例》列明的“叛逆性质的犯罪”、“煽动罪”等罪行，也都属于该公约认定的犯罪。“罪与非罪”的界限，也是香港特区要下功夫作出区分的。

例6、香港和国际社会都有人以为香港国安法可以“随意抓人回内地审判”，这属于误解。“一国两制”是有地域界限的，香港国安法第55条有明确的程序和实体要求，在此不必赘述。但第57条对有关案件的诉讼程序事宜的实施细则还未作出规定，香港特区行政长官会同国安委应当考虑如何制定实施细则，才能符合香港实际情况以及落实香港国安法确认的《刑事诉讼法》等相关法律的规定。

例7、香港国安法第60条对驻港国安公署及其人员执行职务的行为、持有驻港国安公署制发的证件或者证明的人员和车辆、该公署及其人员的非执行职务的行为，在司法管辖、行政执法和其他权利和豁免等方面应作如何作出规定或区分，与其他中央驻港机构及其人员有何异同，可否享有等于或高于香港纪律部队及其人员的权利和管辖豁免，都是需要认真、精细研究的。

例8、香港国安法第61条对驻港国安公署履行职责，要求香港特区有关部门提供必要的便利和配合，制止并追究妨碍该等职务执行的行为，到底如何提供便利、如何配合、对妨碍的行为如何惩处，都要在符合香港实际情况，又符合香港基本法附件三的全国性法律和其他有关法律的前提下，由行政长官会同国安委制定相应的实施细则和配套立法来落实。

例9、对危害国安犯罪的审理涉及的国家机密、商业秘密和个人隐私，香港将涉及三方面的人员：一是香港特区的执法、司法机关及其人员；二是辩护人或诉讼代理人的律师；三是配合办案的有关机构、组织和个人，他们都具有保密义务。对该保密义务，到底应当作统一处理，还是区别对待，也都要由行政长官会同国安委制定相应的实施细则和配套立法来落实。这也是香港特区在基本法第23条的立法上制定“窃取国家机密罪”的禁止性规定所要考虑的事项。

五、香港国安法及其“双执行机制”应当协调运行

香港国安法及其“双执行机制”应当与其他有关法律协调运行，不可偏废。理由是：

（一）根据香港国安法第44条规定的指定法官处理危害国家安全犯罪案件，不论是实体性，还是程序性，都应当由各法院的指定法官审理，他们对审理涉及国家安全案件要遵守一定的规则，包括但不限于国安法的特殊性规定优于基本法的一般性规定；国安法和基本法的规定又优于本地法律有类似内容的规定；涉及国安案件的与不涉及国安案件有不相同的程序规则等规则。

（二）上述香港国安法的特殊性规定优于基本法的一般性规定是在两者不可能同时适用的情况下才发生的。在两者可以同时适用或其他情况下，国安法和基本法的法律地位是等同的，并不发生何者为优的问题。例如：国安法规定了国安委的组成，就不能适用基本法对行政会议组成的规定。又如：国安法没有规定行政长官作出重要的国安决策要征询国安委的意见，基本法却规定行政长官作出重要的决策要征询行政会议的意见，但两者不发生优先适用的问题。由于国安法又是基本法的组成部分，行政长官作出重要的国安决策就应当征询国安委的意见。对此，也不发生所谓“越权无效”的问题。

（三）“双执行机制”包含行政长官会同国安委通过实施细则、提交法案或修订草案，以建立健全相关的国家安全的法律制度和执行机制。根据香港国安法第14条规定，“香港特别行政区维护国家安全委员会的工作不受香港特别行政区任何其他机构、组织和个人的干涉，工作信息不予公开。香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法覆核。”在此，“任何其他机构”包括司法机构，“决定”包含意见和建议。

（四）与香港基本法解释权的规定不同，香港国安法没有授予香港特区法院在审理国安案件的解释权，也就是说，香港特区指定法官在审理国安案件时对国安法条文只有适用权，不可能通过解释国安法的条文宣告该法的实施细则和配套立法与之相抵触，而无效作废。

六、小结

附带两点：一是香港国安法列入基本法附件三，根据1990年4月4日的国家主席令和全国人大相关决定，香港国安法就是基本法的组成部分，但两者对同类问题有不同的规定，就有特殊性条文和一般性条文的分别，特殊性条文优于一般性的条文。香港国安法的特殊性规定就优于香港基本法的一般性规定。但对同类问题只有基本法作了规定，国安法没有规定，则可以适用基本法的一般性规定，不能视为无法可依或越权无效。二是从维护和保障香港的国家安全来说，基本法第23条的立法也是香港国安法体现的国家安全法律制度和执行机制的整个体系的组成部分。这样才可能深入理解香港基本法以及列入该法附件三的香港国安法在维护和保障香港国家安全方面的重要意义。最后要说明本文没有穷尽“双执行机制”涉及理论上和实践中的全部问题，这是有待发生后可以应对和处理的问题。

（作者系华南师范大学港澳青少年教育研究中心客座教授，本文为《紫荆论坛（第69期）》独家文章，转载请注明来源）