自行政长官在5月2日的记者会上公布完善地区治理建议方案（下称“建议方案”）后，便引起了广泛的关注，更出现了声称建议方案为“民主倒退”的谬误。本文会从法律的角度，著重探讨是次建议方案的法理基础。

在当时的港英政府期间，区议会是作为民意咨询机构而设立的。当时区议会的英文名称是“District Board”而非现时使用的“District Council”，基本上没有实权。直至1999年市政局及区域市政局解散后，18个在2000年新成立的区议会才逐渐成为了地区行政机构。区议会在发展的过程中慢慢被赋予更多权力与职能，可就区内事务向特区政府提供意见，并在获得拨款的情况下承办环境卫生、康乐、文化等活动，继而增加直选议员席位至除了27名当然委员以外的全部议席。但究其本源，原意是咨询组织属性，不应变质成为政治工具。可是，自区议会参与地方行政后，不断进行“自我扩权”及讨论政治议题，原先主导地区行政的民政事务专员的角色逐渐被弱化，导致后来地方行政出现尾大不掉、干扰及阻止特区政府施政的情况，甚至形成危害香港治安和国家安全的局面，产生“不理民生大小事，分化社会为最先”的泛政治化歪风。

因此，如行政长官明言，本次重塑区议会的三个指导原则是：国家安全必须放在首位、全面落实“爱国者治港”原则、充分体现行政主导。“去政治化”是本次建议方案要著重解决的问题。

在进行法理基础讨论之前，我们先来回顾基本法的相关条文规定：

第97条：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区特区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”

第98条：“区域组织的职权和组成方法由法律规定。”

从基本法的规定可以清楚看到，有别于立法机关与行政机关等政权性组织之间存在互相制衡亦互相配合的关系，区议会的法律定位是“非政权性的区域组织”，扮演的是（一）“接受香港特别行政区特区政府就有关地区管理和其他事务的咨询”或（二）“提供文化、康乐、环境卫生等服务”的角色，从来没有监察或制衡特区政府运作的职能。此外，第97条对此“非政权性的区域组织”的被动性写得格外清楚，这从条文中“接受香港特别行政区特区政府就有关地区管理和其他事务的咨询”便可见一斑。根据基本法的设计原意，“非政权性的区域组织”不具备主动提供咨询意见的职能，即特区政府处于主动和主导的位置，对于是否咨询、何时咨询和咨询什么等问题可以全权决定。

由此可见，2019年区议会选举后产生的乱象是何等偏离基本法的初心和正轨！疫情期间区议会失灵所衍生的种种漏洞和弊端暴露无遗，要保持香港的长期繁荣稳定，重塑区议会已经到了刻不容缓的地步。根据基本法第98条，区域组织的职权和组成方法由法律规定，行政机关与立法机关必须让区议会重回第97条下“非政权性咨询组织”的定位。

就充分体现行政主导而言，在服务地区和社区发展上，特区政府要担当领导的角色，强化制定地区治理策略和执行政策措施的能力。建议方案中提议的由民政事务专员担任区议会主席，成立由政务司司长领导的“地区治理领导委员会”，以及由政务司副司长领导的“地区治理专组”等措施，正是体现了基本法所设计的行政主导原则。

显而易见，在基本法下，直选不一定是区议员唯一或最佳的产生办法。在市民看来，一名好的区议员必须能切实解决民生和经济问题，不但向特区政府反映社区的意见和建议，更应将“施政为民”的目的实实在在地带到社区，让市民切实感受到特区政府施政带来的幸福。要做到这点，区议会的组成和产生方法必然要多元化，区议员必须通过资格审查，由爱国爱港人士包括地区和社会上有担当、有大局观、有能力和情怀的社区领袖、贤达、专业人士和各阶层有志服务市民的人士组成的区议会才是最为理想的。

习近平主席曾经说过：“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则”。 法治是香港赖以成功和发展的基石，必须确保宪法和基本法规定的制度有效及持久落实，“一国两制”方针才能全面准确、坚定不移地贯彻。立法会将积极履行其宪制职能，早日完成区议会条例、其附属法例及其他相关条例的修订工作，为本次建议方案赋予坚实和强而有力的法律基础，依法重塑区议会，全面提升地区治理水平，让法治成为社会共识和基本准则，为我们找出“真干事、干实事”的区议员，真正为市民谋福祉，为香港谋发展。