文｜ 屠海鸣

特区政府公布完善地区治理的建议方案后，不少社会团体发表声明表示欢迎及全力支持，认为此方案将有效提高香港的基层治理效能；然而，也有人表示反对，称该方案是“香港民主进程倒退”，欧美媒体和某些政客一面倒地指摘，又把“‘两制’变‘一制’”的话题拿出来炒作一番。

其实，香港采取什么基层治理方式，欧美没有资格对其横加指摘，因为这是主权国家内部的事，就如同中国对美国、英国的地域治理、城镇治理、社区治理不加指摘一样。问题的关键，在于香港居民如何看特区政府这个建议方案？这就需要厘清香港基层治理的基本逻辑。

香港是国际化大都市，港人素来具有国际视野，但港人在看问题有一个误区，往往把“国际化”等同于“欧美化”，认为欧美的价值观和做事标准“放之四海而皆准”；港人看问题还有一个误区，就是不愿意把香港放在国家大局下观察，这是不合逻辑的，因为香港自回归之日起，就纳入了国家治理体系，“国家坐标”是无论如何也不能忽视的。

从“国家坐标”看，香港治理是国家治理体系中的重要组成部分，香港治理无论如何也不能跳出“一国”的框架；香港出现任何危害国家安全的事情，都必须坚决予以制止。行政长官李家超在公布建议方案时，提到“把国家安全放在首位”、“全面落实‘爱国者治港’”的原则，正是体现了“香港治理属于国家治理的一部分”的意思。

“顶层+条线+区块” 提升效能

由于香港实行一国两制，国家赋予香港较大的自治权，只要香港不挑战中央的全面管治权，中央不会削弱香港的高度自治权。所谓“井水不犯河水”，是各自在宪法和基本法的框架下依法行事，并非香港无论如何折腾、甚至搞“港独”中央都不管。

从“香港坐标”看，香港治理可分为“顶层+条线+区块”。“顶层”是行政、立法、司法构成的政权机关层面，这个层面各自职能履行得好，就可保香港大局稳定；“条线”是各行业、各界别层面，这些领域有许多政党、社会团体等，如果作用发挥得好，有利于提升香港治理的整体水平；“区块”涉及18个地区，涉及地区扑灭罪行委员会、地区防火委员会、地区分区委员会（俗称“三会”），以及区议会和“关爱队”等基层组织，这些组织的职能发挥得好，就可有效提升基层治理水平。

基层治理属于“区块”范畴，基层治理做好了，香港治理的基础就稳固了。

行政主导 “区域组织”服务市民

基层治理怎么“治”？在基层的区议会肩负着重要责任。区议会是个什么组织？必须找法律依据。

基本法第97条订明，“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”第98条订明，“区域组织的职权和组成方法由法律规定。”值得注意的是，基本法没有提及“区议会”这个名称，而是用“区域组织”这个概念。

香港的区议会成立于1982年，在港英时代扩大了香港居民的话语权，为当时的香港治理发挥了不少作用，香港居民的认受性较高，因此回归后保留了这个组织，其背后的逻辑是，中央承诺香港的“3个不变”中，有一条是“港人生活方式不变”，保留区议会属“港人生活方式不变”的范畴；但从《区议会条例》规定的职能看，区议会并不具有现代议会最重要的两项权力：立法和审批政府公共开支的权力，也就是说，区议会与西方国家某些地区的“二级议会”有本质区别，香港区议会属于基本法提到的“区域组织”。

基本法对“区域组织”功能界定共两项：咨询和服务，前面还有“接受香港特别行政区政府……”的定语，也就是说，区议会是特区政府服务基层市民的“非政权性的区域组织”，并非监督政府的组织，这是必须厘清的法理逻辑。

基层治理的主导力量是谁？基层治理属于香港治理的一部分，而香港治理又服从“行政主导”的大原则，因此基层治理的主导力量是特区政府。

这个逻辑源于基本法确立的“三权分置、行政主导、司法独立、行政长官代表特别行政区向中央总负责”的政治体制，香港治理得好不好，包括香港的基层治理搞得好不好，行政长官和特区政府是第一责任人。举个例子，香港“港独”势力泛起，危害国家安全，行政长官和特区政府难辞其咎，应向中央检讨、接受处分；内地地方政府在出现这类情况时，必须有官员负责，香港出现这类情况时，也应有官员负责。在维护国家安全上，没有“两制”之别，只有“一国”之同。

这个逻辑也源于中央对香港特区政府的明确要求。国家主席习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中，提及“着力提高治理水平”，他强调：“行政长官和特别行政区政府是香港的当家人，也是治理香港的第一责任人。”

做强地区治理架构 重职能衔接

遵循以上逻辑，此次完善地区治理的建议方案有两个明显变化：

一是做强地区治理架构。政府将成立由政务司司长主持的“地区治理领导委员会”，领导地区治理整体策略、政策和措施；将现时由政务司副司长主持的“地区事项统筹工作组”改名为“地区治理专组”，统筹和指挥各政策局和部门的地区工作。

二是注重职能衔接。由当区民政事务专员担任区议会主席，专员是政府官员，熟悉政策，又长期与基层打交道，了解地区事务，还可以统筹区议会、“三会”、关爱队的工作，促使各方形成基层治理的合力。

李家超在公布建议方案时还提到“行政主导”原则，以上变化正是落实“行政主导”原则的体现。

重点治乱治散 解决两突出问题

凡改革，须坚持问题导向。基层治理的突出问题是什么？主要有二：其一是区议会运行失序、几近瘫痪；其二是部分区议员缺乏大局观。此次特区政府重塑区议会，除了矫正被扭曲的职能之外，重点是治乱治散。

重塑区议会后，区议会议员的产生办法变化很大。第六届区议会议员主要是透过直选产生，第七届区议会议员将以“委任+间选+直选”方式产生，比例约为“4：4：2”，另加27名当然议员。“委任”可理解为“政府选人”；“间选”是由“三会”互选，可理解为“同事选人”；“直选”可理解为“市民选人”。一种方式选人变成3种方式选人，既有利于发现最适合基层治理的贤能之士，也可避免过往直选份额太大、被别有用心之人操控的局面。

此外，特区政府的建议方案也为直选立了新规矩，88个议席将在44个选区产生，候选人将需要争取更大范围的居民支持；同时，参选人须获得“三会”每个会3名委员、当区50人提名，取得提名后要通过资格审查机制，确保符合“爱国者治港”原则，才能成为候选人。这一改革增强议员的认受性，可防止区议员只为自己小地盘争利益，而不顾市民的整体利益。

十三届全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙曾提醒港人：“乱的根源尚未根除，治的基础尚需巩固。”细细琢磨夏宝龙所言，厘清香港基层治理的基本逻辑，有助于我们做好基层治理，推动“香港治理”逐步成熟、完善、定型，为一国两制行稳致远注入强大动能。

（作者系全国政协港澳台侨委员会副主任、香港新时代发展智库主席、暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授，文章仅代表个人观点）

来源：香港经济日报