文｜屠海鸣
在特区政府前天下午举行的完善地区治理建议方案记者会上，行政长官李家超提出了完善地区治理建议方案。方案坚持3个原则：国家安全必须放在首位、全面落实“爱国者治港”原则、充分体现行政主导。
李家超表示，现届区议会有大量区议员作出违反职能的行为，有区议员支持黑暴，肆意阻止特区政府施政，制造矛盾，损害市民福祉，破坏香港利益，大量区议员因不愿宣誓离职，更有人宣誓无效而离职，有300多名议员被取消资格或离职，现仅存三分之一，情况不能接受，必须拨乱反正。
那么，如何看待特区政府提出的这份区议会改革方案建议呢？笔者认为，主要有4大看点。
去政治化增服务化 区会脱胎换骨
除李家超、陈国基、曾国卫、麦美娟分别在记者会上介绍改革方案外，律政司司长林定国表示，特区政府正积极推进2023年区议会修订条例草案的草拟工作，涉及6条主体法例及14条附属法例，包括修订区议会的职能、修订区议会的组成方法、加入有关委任地区委员会界别议员的条文、修订区议会地方选区议员产生办法的相关条文、区议会资格审查委员会、加入监察区议员履职情况和进行相关调查及处理的条文。
修订《区议会条例》，旨在从立法层面彻底改革区议会。《基本法》第97条订明：“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”第98条则订明：“区域组织的职权和组成方法由法律规定。”
从现行的《区议会条例》看，区议会并不具有现代议会最重要的两项权力：立法和审批政府公共开支的权力，因此区议会属于“非政权性的区域组织”；但这些年来，区议会偏离了这一定位，逐渐变成了政治争斗的平台。
事实证明，过往强化区议会政治功能的探索是失败的，必须“去政治化”、“增服务化”，从职能定位、议员产生办法、资格审查、履职监察等多方面入手，全面系统地改革区议会。此次修订《区议会条例》，将促使区议会发生“脱胎换骨”之变，这是最大看点。
建资格审查制 源头防止功能变异
李家超表示，区议会将引入资格审查制度，所有议员，无论是通过哪种渠道成为议员，都需要通过资格审查。
建立资格审查制度，既体现了把国家安全放在首位的原则，也体现了全面落实“爱国者治港”的原则，可以把那些有心搞事、无心服务的人拒之门外。
“香港治理”可以分为3个层面，一是政权机关层面，包括行政、立法、司法机关的运作；二是基层治理层面，包括涉及社区的区议会、“三会”（即18区的分区委员会、防火委员会及灭罪委员会）、关爱队等组织的运作；三是社会治理层面，包括社团组织的运作。这3个层面都做好了，才可以说“香港治理”水平提高了。
新选制下举行的3场选举，均建立了资格审查制度，把“爱国者治港”落到了实处，开了一个好头。其实，从法理上讲，“一国”是“两制”的前提和基础，因此凡是涉及“香港治理”的选举，都应该建立资格审查制度，不爱国就没有资格参与“香港治理”，这应是基本的政治规矩。
区议会选举引入资格审查机制，是“香港治理”的一大进步，可以从源头上防止区议会功能变异。
“4:4:2”比例 落实行政主导
完善地区治理建议方案提出，区议会议员的产生采取“委任＋间选＋直选”的组合模式，委任、间接选举、直接议员数目约为“4:4:2”，另加27名当然议员，总数为470名。179个议席由行政长官亲自委任，将按地区区情、用人唯才原则委任；176个地区委员会席位，由18区“三会”以全票制选出；88个直选议席，分成44个区议会选区，以双议席单票制由地区选民选出。
“4:4:2”实质上是“8:2”，因为间接选举的控制权也在特区政府手里，这体现了“行政主导”原则；特区政府提出这个建议，不能简单地理解为“揽权”，而是“尽责”。
《基本法》确立了“三权分置、行政主导、司法独立、行政长官代表特别行政区向中央总负责”的政治体制。用心研究一番《基本法》就会发现，不仅在排序上，“行政长官”和“行政机关”在“立法机关”、“司法机关”之前，从职能来看，行政机关的责任更大，行政长官既是特区政府之首，也是特区之首，“行政主导”具有坚实的法律基础。
中央对香港特区政府的要求也日益明确，国家主席习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特区第六届政府就职典礼上的讲话中指出“行政长官和特别行政区政府是香港的当家人，也是治理香港的第一责任人”，把“行政主导”落到实处是当务之急。
有人认为直选比例缩小，意味着“民主空间收窄”，这种看法是偏颇的。区议会原本就不属于香港政治架构的范畴，《基本法》当中连“区议会”这个名字都没有提及；区议会实质上是政府服务社区的“中转站”、“二传手”，两者是一体的，而非割裂的，议员应配合政府把服务市民的工作做好。因此，直选议员的多寡，与香港的“民主空间”没有必然联系。
也有不少人士表示，区议员无论以甚么形式产生，市民最想看到的，是区议员有服务市民的心，能够认真履职，为市民谋福利，反映衡量区议会改革的成败，主要看结果，而不是过程。
设履职监察机制 应有之义
新制下亦引入区议员“履职监察机制”，机制可由区议会主席或区议会动议启动，相关区议员其后须面对监察委员会的调查，并按调查结果进一步处理，涉事区议员可因应调查结果向政务司司长上诉，而民政及青年事务局会制定有关区议员行为的公开行政指引，列出“负面行为”清单。
此制度是区议会改革的又一个看点。过往不少区议会议员无心服务市民，热衷“政治运动”，鼓吹“港独”，煽动暴力，特区政府却束手无策，市民也无可奈何；议员任期4年，在任期间行为不检点无法有效规管，这是极不正常的现象。
事实上，世界上没有不受约束的权力，区议会议员不能借“民意”而不受规管，更不能以对抗而拒绝履职。为民服务，不是喊几句空洞的口号拿到选票就万事大吉，必须踏踏实实做事，不仅区议员要遵循，立法会议员也要贯彻。过往也有不少直选区议员踏实做事，赢得了社区居民信赖，但不能仅靠议员的自觉和自律，而应有他律的办法，建立履职监察机制，规管议员行为，这才是应有的状态。
十三届全国政协副主席、中央港澳工作领导小组常务副组长、国务院港澳办主任夏宝龙不久前在港视察时，除与特首和特区政府管治团队见面外，其在港调研的第一站就与部分区议会议员、“三会”骨干、关爱队成员面对面地交流，鼓励他们要尽到“守四方”的责任，可见中央对完善地区治理非常看重。
今后，如果区议会与“三会”和关爱队能够紧密配合，共同把服务社区的工作做好，香港的基层治理水平必将大大提升，也体现出中央全面管治权与香港高度自治权之间的有效衔接，使国家和香港治理体系更加完备。从这个角度看，重塑区议会的以上4大看点，事关大局，意义非凡！
（作者系全国政协港澳台侨委员会副主任、香港新时代发展智库主席、暨南大学“一国两制”与基本法研究院副院长、客座教授，文章仅代表个人观点）
来源：香港经济日报
