香港基本法第23条规定，香港特别行政区应自行立法，禁止七项危害国家安全的罪行。但是到目前为止，香港特别行政区仍未履行这一宪制责任。

2020年，全国人大常委会订立香港国安法，针对2019年发生的暴乱，订定了四项新的罪行：分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪，及勾结外国或者境外势力危害国家安全罪。但是香港现存的法例，仍存在不少国家安全漏洞。

环顾世界各地，绝大多数国家都有因应国际形势、科技发展、自身需要而制订国家安全法例，美国、英国、新加坡的法律就是值得参考的例子。

文｜香港特区行政会议召集人、香港特区立法会议员 叶刘淑仪

美国国安法例四阶段演变

不断扩阔“国家安全”概念

美国与国家安全有关的法例，多达20多条，其国家安全的概念和法例不断演变，可分四个阶段。

第一阶段要由美国立国说起，当时沿袭英国的传统法律，美国宪法第三条第三部分（Article III, Section 3）已有叛国罪（Treason），主要针对协助敌人对美国发动战争。

今天的《美国法典》第115章已有完备法例惩处叛国、叛乱、颠覆活动等罪行，例如叛国可处死刑。

第二阶段是指第一次世界大战后，美国于1917年通过《间谍法》（Espionage Act 1917），原意是针对干预军事行动及泄露国防机密的行为。在上世纪40年代，有一位普林斯顿大学的学者提出涵盖范围十分广阔的“国家安全”概念，其后获广泛接纳，以后美国日趋引用《间谍法》检控一些与国家安全无关的个案，包括一些只是泄露外交材料的“吹哨人”，奥巴马政府更用此法检控了8人，包括斯诺登（Edward Snowden）及阿桑奇（Julian Assange）。

除了《间谍法》，《美国法典》第37章《间谍及审查》（Espionage and Censorship）也有条文针对间谍行为。

第三阶段要说到第二次世界大战，鉴于发生了日本偷袭珍珠港事件，美国认为情报工作失败，于是在1947年通过《国家安全法》（National Security Act 1947），整合保护国家安全的体制及架构，将美国陆军、海军、空军收归美国国防部，并设立美国国家安全会议及美国中央情报局；之后又通过《中央情报局法》（Central Intelligence Agency Act 1947）及《外国情报侦察法》（Foreign Intelligence Surveillance Act 1978）；连串法例对美国往后的国安发展，影响深远。

美国不单建立庞大的军事系统、国家安全架构及情报网络，美国政府更矢志要教育所有美国人明白国家安全的重要性，也矢志向全世界宣扬所谓美国价值。

美国的国家安全策略发展到现在的第四阶段，其重点是直指中国为最大竞争者。

随著中国改革开放后迅速和平崛起，不顺从以美国为首的单极秩序（Unipolar Order），近年来美国出现“中国威胁论”，视中国为美国的最强对手。

2022年10月，美国白宫发表了《国家安全策略》（The 2022 National Security Strategy），美国总统拜登在“前言”声称，世界正来到转折点，而世界需要美国的领导，以美国的价值来塑造未来的国际秩序。

《国家安全策略》多番强调中国是最强竞争者，所占篇幅比俄罗斯更多，指控中国是“唯一有意图及不论在经济、外交、军事及科技均愈来愈有能力重塑国际秩序的竞争者”；又说未来十年是关键时刻，强调美国将从“投资-结盟-竞争”三方面“斗赢”中国。

美国透过不同的法案及规例，打压中国的高科技发展。美国颁布《国家安全策略》后，其商务部立刻禁止高科技出口中国、禁止半导体产品及相关装备出口中国、禁止任何使用美国科技的外国产品输入中国、禁止美籍人士在中国科技企业工作、禁止中国企业在美国投资融资；也以收集数据、侵犯私隐、危害美国国家安全为由来针对中国企业及产品。另一方面，美国不断用散播虚假资讯、造谣等手段打击中国，亦透过传媒抹黑中国，把中国塑造成与所谓民主价值相反的极权国家，对全球都有威胁。

英国因应形势不断更新国家安全法律

英国在美国的影响下，首相辛伟诚去年发表对华政策时指“中国对英国构成系统性挑战”（Systemic Challenge）。3月中，辛伟诚接受美媒访问时，更指中国是英国经济利益的最大威胁，也对世界秩序构成系统性挑战。

同时，英国也不断因应形势而更新国家安全法律，于2021年通过《国家安全及投资法》（National Security and Investment Act 2021），赋权英国政府设立投资安全部，可以国家安全为理由，严格审查外国资金在英的投资和交易，并且有权叫停交易。

此外，英国早于2017年已经启动审查过时的《官方机密法》（Official Secrets Acts），经过咨询后提出新的《国家安全法 2022-2023》（National Security Bill 2022-2023），大幅度修改过时的条文及订定新的条文来对付间谍活动、蓄意破坏及外国干预等威胁，又引进一些新概念，例如把“敌人”更新为“外国势力”，提出“敌对国家”和“外国威胁”等概念。

新加坡国家安全法例严苛且具前瞻性

邻近香港的新加坡非常重视国家安全，法例严苛，而且比香港具前瞻性。

新加坡于殖民地年代已制订法例禁止叛国及煽动等罪行。1965年独立后，新加坡政府制订《内部安全法》（Internal Security Act），防止颠覆活动，新加坡政府可禁止颠覆性文件和出版物出版，可关闭涉嫌危害国家安全的娱乐场所和展览，也有权拘捕任何涉嫌危害国家安全的人。

新加坡也已在2019年通过针对发放假消息的《防止网络假资讯和网络操纵法》（Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act）。为了应对外国势力的干预和渗透，新加坡于2021年通过、2022年实施《防止外来干预（应对措施）法案》（Foreign Interference（Countermeasures）Act 2021）。该法例针对透过电子通讯，及规管“具有政治意义”的个人或组织影响新加坡的政治及干预选举，赋权内政部长可屏蔽及终止发布涉事内容、取消涉事账户、移除涉事应用程式等。此外又加强规定，要求“具有政治意义”的个人或组织申报捐款来源及与外国的联系。

香港面对国家安全威胁要积极履行宪制责任

国家领导人经常提醒，我们正身处世界百年未有之大变局，这个大变局其实就是我国的和平崛起及不可逆转的民族复兴趋势，我们也面临美国为维持其霸权地位而对我国进行全方位打压的严峻形势。

在这个严峻的形势下，香港面对前所未有的国安威胁，要多管齐下建立维护国家安全的屏藩，包括建立对国家和民族的认同及爱国的情怀，建立对我国的文化、制度及价值的自信，对外宣扬我国重视和平发展、合作共赢的价值，坚持以人民幸福为依归，努力为世界和平作出贡献。

香港需要更新过时的法例以惩处叛国、窃取国家机密及间谍等行为，还应参考外国法例，针对政治渗透、干预选举、发布假消息等行为立法。换句话说，为维护国家安全，香港要完善法例，要有打持久的信息战及意识形态战的准备。

（本文发布于《紫荆》杂志2023年5月号）