民主是人类的共同价值和理念。发展全过程人民民主，是中国特色民主政治建设的必由之路。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。十四届全国人大一次会议和全国政协十四届一次会议的顺利召开和紧密议程，充分展现了人民代表大会制度作为国家根本政治制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度作为国家基本政治制度的有机结合和全过程人民民主政治的生动实践。作为五年一度的换届大会，今年的全国两会，更是引人注目。

文｜天津 贾义猛 诸冰璐

“两会”式民主是中国民主政治建设的独特发明

每年全国两会，来自全国各地的人大代表和政协委员相聚北京，参政议政，共商国是，已成为中国年度政治日历上的最重大事件之一；同时，两会也成为世界了解中国大政方针和发展方向的重要窗口。中国的“两会时间”，世界的“中国时刻”，吸引全球目光。作为精心设计的制度安排，两会是中国共产党人领导中国人民进行民主政治建设的重要创新与发明。

最早的全国两会始于1959年。1949年，全国政协代行全国人大职权，选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会等国家机构，新中国就此诞生。1954年，第一届全国人大一次会议召开，制定中华人民共和国宪法，人民代表大会制度正式建立。全国政协作为爱国统一战线组织和中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的重要平台，在国家政治生活中继续发挥重要作用。此后，全国人大和全国政协会议一般是分别择期召开。10年后，由著名民主人士李济深建议，并得到毛泽东、周恩来的支持和党中央采纳，二届全国人大一次会议和全国政协三届一次会议于1959年4月18日和17日在北京召开。自此，建立和形成了两会同时召开，政协委员受邀列席参加全国人大重要会议的制度惯例。周恩来对两会的独特安排曾明确指出：“两个大会联合起来开会是一个新形式。但要说明，这个会是又联合，又有区别。主要议程是合著的，但人大要实行它的权力，这些权力政协是没有的，但是多吸收意见，归入决议中去，可以集思广益把工作做得更好。人大、政协两会会有不同之处，权力上有分别，但应该说两会只有权力之分，无高低之别。”

改革开放后，两会同时召开的制度安排重新恢复并逐步稳定于每年3月初召开，两会因其重要性每年吸引众多国内外媒体的广泛关注和报道，民主、开放的两会已经发展成为观察年度中国政治走向的重要窗口，也成为中国特色民主政治实践的集中体现。2021年12月4日国务院新闻办公室发表的《中国的民主》白皮书专门提出：“全国政协全体会议与全国人大会议每年同期召开，政协委员不仅要讨论政协的问题，还要列席全国人大会议，参加对有关法律修改、‘一府两院’工作报告等的讨论，这样的制度安排真正实现了让人人起来负责、人人监督政府工作，形成了具有中国特色的‘两会’式民主。”“两会”作为专门术语，不仅在中文，而且在英文中，都成为理解中国政治的重要“关键词”。在海外的英文主要媒体中，“两会”的英文译语，甚至已经开始从最早意译的“Two Sessions”改变为直接以中文拼音拼注的“Lianghui”，两会的重要性和国际影响力由此可见一斑。

“两会”式民主的完善是发展全过程人民民主的重要载体和实践舞台

两会作为中国民主政治建设的独特制度安排，其不断成熟和完善，充分彰显著全过程人民民主的优势与成效。

两会的同时召开，实现了人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度作为国家根本政治制度和基本政治制度的精准结合，人民民主的广泛性、真实性和有效性得以全面体现和展示。全国人大代表由各省、自治区、直辖市和特别行政区以及解放军按照选举单位选举产生，全国政协委员由各党派、各人民团体、无党派民主人士、各个界别等协商产生，人大代表和政协委员的不同产生方式有利于保证他们最广泛地反映民意，最充分地集思广益。据统计，在十三届全国人大和全国政协期间，全国人大代表共提交议案2,282件，对各方面工作的建议、批评和意见43,750件，全国政协共收到提案29,323件，代表和委员们的许多意见建议转化为党和政府的政策并付诸实施。今年全国两会期间，人大代表提出议案271件，其中，代表团提出19件，30名以上的代表联名提出252件。在这些议案中，有关立法方面的268件，涉及制定法律的147件，修改法律的112件，解释法律的1件，编纂法典的5件，有关决定事项的3件；有关监督方面的3件，议案关注国事、民生重点。全国政协十四届一次会议期间，立案提案4,689件，并案82件，转为意见和建议628件，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面。政协委员提案数量和质量也进一步提高。自2018年开始，两会期间正式开通“代表通道”和“委员通道”，架起代表委员与媒体和社会公众“零距离”交流的桥梁。今年两会在紧密的日程中间，继续安排3场“代表通道”、3场“委员通道”在人民大会堂举行，18位代表和24位委员面对媒体，讲述履职故事，讨论热点话题。兼具广泛性与代表性的代表和委员在两会上的活跃身影是人民民主政治春意盎然的生动展现。

在两会政治舞台上，党和国家领导人分赴不同的人大代表团和政协界别分组或联组会议，与代表和委员“面对面”，围绕大政方针和人民关切的具体问题，深度交流、凝聚共识，“下团组”的惯例化和制度化也已经发展成为中国特色“两会”式民主的一道独特风景。

“下团组”是“两会”式民主的重要内容，其起源可以回溯至两会制度的建立之初。在改革开放前，关于党和国家领导人参加人大代表小组和政协分组会议讨论的历史记载不多，有文献提到1959年即两会制度建立的第一年，周恩来在两会期间会见人大代表、政协委员中的部分文艺界代表和委员。改革开放后，随著两会机制的恢复和惯例化，在全国人大代表的提议下，国务院和各部委领导开始到各代表团听取意见。进入上世纪90年代后，以中共中央政治局常委为代表的党和国家领导人分别参加全国人大各代表团审议与全国政协各界别联组或小组会议讨论，当面征求意见。从2003年开始，每年两会期间中共中央政治局常委参加各代表团审议，已经实现35个代表团全覆盖，参加政协界别分组或联组会议，则实现5年各界别全覆盖。据统计，自2013年以来的10年两届两会期间，习近平总书记共56次“下团组”，与超过410名代表委员直接沟通，交流讨论，密切互动，共商国是。今年适逢两会换届，日程更为紧凑，习近平总书记依然三次“下团组”，分别参加全国人大江苏代表团审议，看望民建、工商联界委员并参加联组会，出席解放军和武警部队代表团全体会议，听取意见和建议，并就牢牢把握高质量发展这个首要任务、正确引导民营经济健康发展高质量发展、巩固提高一体化国家战略体系和能力等大政方针问题发表重要讲话。

作为发展全过程人民民主的制度载体，两会已经成为人民民意表达、民主协商的重要制度渠道。在此基础上建立的党和国家领导人“下团组”形式，形成了一种领导层与代表和委员、中央与地方、执政党与其他党派、界别团体的“面对面”沟通机制，兼具意见表达与意见综合的政治过程功能，是中国政治制度“弹性有机”运作的一个重要体现。通过这种直接、生动、有效的沟通互动，人大代表、政协委员的合理意见、建议可以进一步影响决策和施政，促进“下团组”形式的功能从意见表达、意见综合进一步延伸和扩展至政治过程决策、施政乃至监督等政治过程的全链条、全环节，实现了人民利益诉求的充分表达与有效回应，展现全过程人民民主的真实性与有效性，成为全过程人民民主建设的生动实践、经典样本。

通过两会，人大代表与政协委员参政议政、认真履职，热烈的协商讨论与庄严的选举表决交融；党和国家领导人分赴“团组”，与人大代表、政协委员“面对面”沟通交流，共商国是。“两会”式民主实现并推进著人民民主的制度程序与参与实践、选举民主与协商民主的有机结合，民主选举、协商、决策、管理与监督多环节、全过程的紧密衔接，彰显了全过程人民民主的鲜明特色与独特优势。民主没有最好，只有更好。中国人民对民主的探索和实践永无止境，中国全过程人民民主道路一定越走越宽广。

（贾义猛系南开大学周恩来政府管理学院副教授，诸冰璐系浙江省杭州市富阳区环山乡党政综合办公室干部）

（本文发布于《紫荆》杂志2023年4月号）