黄 风I北京师范大学法学院教授
根据现代法治理论，各国一般把非国家安全问题争议的决断权交给司法机关行使，而将涉及国家主权、安全问题的最终认定权、判断权和决定权保留给政府主管机关行使；在同时存在司法审查的情况下，关于国家主权、安全问题的行政审查发挥著最后把关的作用，产生最终的法律拘束力和执行效力，具有一票否决权的性质。
关于国家安全问题的审查是全方位的，需要从国家主权、外交关系、国防利益等各个角度进行较为具体、全面和综合的实时审查，并且比较注重从防范的角度对危害国家安全的可能性进行审查，远比一般的民事、经济、刑事、行政案件的审查要复杂、专业得多。在涉及国家主权、安全问题上，司法审查往往有著明显的局限性，有些信息法院并不掌握，有些情况也在随时变化，因而，法院很难全面承担起国安问题审查的责任。根据现代法治理论，各国一般把非国家安全问题争议的决断权交给司法机关行使，而将涉及国家主权、安全问题的最终认定权、判断权和决定权保留给政府主管机关行使；在同时存在司法审查的情况下，关于国家主权、安全问题的行政审查发挥著最后把关的作用，产生最终的法律拘束力和执行效力，具有一票否决权的性质。
关于国安问题行政审查的一票
否决权被世界各国普遍采用
上述原则普遍存在于各国法律制度当中，在关于引渡和国际刑事司法合作的法律制度中体现得尤为典型，因为引渡与国际刑事司法合作的最基本前提条件是：不得损害被请求国的主权、安全和社会公共利益。
根据《美国法典》第18编第209章的相关规定，在联邦法院通过司法审查认定被请求引渡人是可以引渡的并签发拘捕令之后，美国国务卿享有相当广泛的行政审查和裁量权，可以基于政治、外交等考虑而不顾主管法院同意引渡的裁决而拒绝外国的引渡请求。
按照英国《2003年引渡法》确立的引渡案件双重审查制度，在英国主管法院对外国引渡请求进行司法审查并做出同意引渡的裁决之后，如果英国国务大臣认为「引渡违反国家安全利益」，则可以不顾主管法院同意引渡的裁决而做出不引渡的决定。
《加拿大引渡法》也规定，在加拿大主管法官经司法审查做出同意引渡的裁决之后，如果司法部长认为引渡请求所针对的行为属于政治犯罪或者相关追诉活动出于政治目的，则应当做出拒绝引渡的决定，并命令立即释放被请求引渡人。
《日本引渡法》赋予日本政府以同样的行政审查权。如果法务大臣在行政审查中出于政治、外交等方面的考虑认为不适宜引渡，则有权不顾东京高等法院同意引渡的裁定，径自做出拒绝引渡的决定，并命令东京高等检察厅释放被请求引渡人。
中国《引渡法》也有同样的规定，明确在指定的高级人民法院对外国的引渡请求进行司法审查并做出符合引渡条件的裁定之后，虽然该裁定业经最高人民法院核准，外交部经国务院授权仍可以在随后的审查中做出不引渡的最终决定，该决定具有立即执行的效力，人民法院应当根据该决定通知公安机关解除对被请求引渡人采取的强制措施。
香港特区国安委有权对国安问题
做出权威判断和决定
上述一票否决权同样体现在香港向外国移交逃犯的程序中，根据香港《逃犯条例》第24条的规定，在特区法院做出同意向外国移交有关人员并签发拘押令之后，中央人民政府可以基于「在国防事宜或外交事务上的利益会受到重大影响的理由」向行政长官发出不得移交有关人员的指令，特区政府和特区法院必须尊重并执行该指令。
2022年12月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员第三十八次会议通过《关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉第十四条和第四十七条的解释》。根据该解释，香港特别行政区维护国家安全委员会有权对是否涉及国家安全问题做出权威判断和具有法律效力的决定，这是对香港特别行政区维护国家安全委员会在国家安全问题上的审查权和决定权更加清晰的表述，这种审查权、决定权的行使使得关于国家安全问题的审查更加全面、完整并具有权威性。如果香港特别行政区维护国家安全委员会做出的判断和决定与特区法院做出的相关判断和决定存在不一致或者发生冲突，香港特别行政区国家安全委员会的判断和决定具有更高的拘束力和终局执行力，香港特别行政区任何行政、立法、司法等机构和任何组织、团体、个人均应当尊重并执行香港特别行政区维护国家安全委员会的决定。香港国安法以及全国人大常委会有关解释所确立的关于国家安全审查的机制完全符合世界各国法律关于国家主权、安全问题审查制度的普遍原则和实践惯例。
本文发表于《紫荆论坛》2023年1-2月号
