区汉宗 | 香港媒体人、香港《镜报》主笔

日前，全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在深圳会见有关香港社会人士，听取香港特区政府有关近期施政及开展区议会等地方行政检讨情况的汇报。特区政府表示，现届区议会任期将于今年底完结，民政及青年事务局联同政制及内地事务局按行政长官的要求，已展开地方行政检讨，确保未来安排符合香港基本法及「爱国者治港」原则，提升基层治理效能。

一、行政主导保留原政治体制

行之有效部分

特区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分，主要表现在行政主导。「行政主导」原是对殖民管治时代香港政制的描述，香港基本法在一定程度上维持了这种政制，赋予行政长官较高的地位和较大的权力，所以特别行政区政制也可视为行政主导的体制。特区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到基本法规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。

关于「行政主导」能否心想事成，刘兆佳教授曾经有精辟的论述。他指出︰「要使行政主导政体成为事实，行政长官和他的政府须要得到一个强而有力的管治者同盟的可靠与稳定的支持」，这个同盟须有「广泛社会基础」。他更提到，要实现行政主导，特首「需要具非凡的政治能力」，他「不能独断独行、自以为是或刚愎自用。他必须主动与各方面联系与协商……以求凝聚一股跨阶层和跨界别的政治力量作为他的政府的坚实基础。」只有在行政长官能够有效驾驭立法会、在社会上有广泛支持基础和民望崇高的情况下，行政主导政体才有实现的可能。行政主导制是有效的管治体制，管治效率的提高，有利于保持香港的繁荣和稳定；在香港行政主导制下，公共政策才能得以优化。

在行政主导下，区议会、社区管理委员会、社区组织及社团，构成香港社区自治的「三驾马车」。这种治理模式与香港特殊的历史背景有著密不可分的关系。上世纪80年代前，殖民统治架构下的香港，采取的是「自上而下」的「集权政治」模式，港英政府与香港民众间鲜有交流，基层诉求与声音也难以上达政府。

60年代末，为回应「六七」事件等所揭示的港英政府与民间沟通不足问题，民政事务处及民政专员肩负了大部分地区工作，并定期向港英政府及相关部门提交地方民意的评估报告。同时，基层组织在60年代末、70年代初开始为港英政府所认可，并纳入其咨询范畴。1982年，「地区行政计划」实施，包括设立区议会和地区管理委员会，推动巿民参与区内事务。这一举措打破了过去的单一治理体制，香港代议政制时代开启。

香港回归后，特区政府于1999年废除市政局及区域市政局，并于2000年在全港18区成立18个区议会，成为香港地区行政的主轴，各区的区议员办事处更成为地区直接反映意见的重要平台。其他地方行政组织架构，还包括分区委员会、互助委员会及民政咨询中心等。在香港地方治理上，非政府机构（NGO）也承担了不少社会服务功能。香港的非政府机构与社团形式多样，覆盖面广。

二、香港现行地方治理模式

源自英国殖民统治时期

在1980年以前，英国为了巩固其殖民统治地位，逐步推行地方行政改革，包括设立地区民政处，建立与市民沟通的渠道，让市民拥有更多的发言权和参与权，改善地区民众的生活等。这一时期，地方行政改革比较顺利，并取得了一些成效。

1980 年港英政府推出「地方行政计划」，为香港建立了较完善的地方治理体系。区议会设立于1982年，是香港地区层次的地方议会和区域组织，就市民日常生活事务向港英政府提供意见。区议会是地区市民与政府之间的重要沟通桥梁，在地方治理过程中扮演咨询、沟通和监督的角色，以及承担推动地方民众参与社区治理的使命。区议会经历了大约四十年历史，逐渐成为地方民主参与的重要平台，被广大香港市民所接受。

区议会是咨询架构中的重要一环，是政府在地区吸纳民意的主要渠道。区议会的职能表现在两个方面：一是就社会福利、公共设施及服务、公帑运用等地区管理及其他事务向特区政府提供意见；二是在获得拨款的情况下，承担改善环境、促进康乐及文化活动，以及举办社区活动等责任。

三、「修例风波」期间区议会

沦为「颜色革命」重要策源地

2019年「修例风波」期间，大批反中乱港份子挟「黑暴」成为区议会「议员」，18个区议会中有17个「变色」，「揽炒派」区议员滥用区议员职权和资源煽「独」煽暴，将区议会当成反中乱港、对抗中央、对抗特区政府的据点。部分乱港区议员深度卷入非法「初选」，亦有议员办事处公然打出「蓝丝与狗不得入内」的标语。反中乱港势力更不讳言，区议会选举是「夺权三部曲」的第一步，区议会沦为「颜色革命」的重要策源地有目皆见。

反中乱港势力借助舞弊、暴力、胁迫、恐吓等手段影响选情，在夺取区议会多数席位后更肆意妄为，把基本法明文规定的作为非政权性组织的区议会，变为煽动对抗、大搞政治操弄的高度政治化组织，乱港区议员甚至滥用职权，将区议会变成宣扬「港独」思想、进行颠覆活动的平台。

2019年的「修例风波」实质上是一场港版「颜色革命」，「港独」猖獗、「黑暴」肆虐、「揽炒」横行，外国势力指手画脚、深度干预，反中乱港势力及其背后支持的外部势力不仅是要夺取香港管治权，搞乱香港，而且企图搞乱内地，颠覆中国共产党的领导和中国特色社会主义制度，阻挠中华民族复兴的进程。

四、回归基本法确定的

「非政权性的区域组织」定位

目前，香港共有18个区议会（市区及新界各有9个），2020至2023年度的区议会共有479个议席。由于大批反中乱港区议员未能满足须宣誓拥护基本法、效忠香港特区的要求，现届区议会的479个议席中，有超过300个悬空，现时多个区议会因只剩下数名议员而无法正常运作，在一定程度上影响了特区政府与社会基层有效沟通，也影响到部分地区的文康设施及相关活动安排。现届区议会任期将于今年年底完结。区议会非改革不可，改革的路径与方向也很清晰，就是必须「去政治化」，回归到基本法确定的「非政权性的区域组织」的定位上来。

按法例所定，区议会须于本年内完成换届选举。鉴于区议员过往的表现与作为，严格依照基本法的相关规定，彻底改革区议会，回复区议会固有的咨询功能，确实是势在必行。改革区议会早已是香港社会的共识，区议会改革的方向是，不管未来的区议会如何产生，都一定要落实「爱国爱港者治港、反中乱港者出局」的原则，绝不允许任何一个反中乱港分子再窃据区议会席位，确保所有区议会参与者都能符合法律要求。

需要指出的是，「爱国者治港」的范围是广泛的，区议会政治光谱仍然宽阔。只要真心维护国家主权、安全和发展利益，尊重和维护国家的根本制度和特区宪制秩序，就仍然有资格参与香港的治理。在「爱国者治港」下，改革后的区议会须确保可以发挥上传下达的咨询沟通、推广解说作用，使民情上达、政令畅通。

五、区议会改革的两条实现路径

一是恢复委任制。委任制不但为政府地区事务及施政提供大量建议，也为香港政坛输送了大量人才。然而，委任制一直被反对派肆意抹黑。2016年，特区政府取消区议会委任议席。鉴于当前实际情况，改革后的区议会应恢复委任制，区议会绝大部分成员应改由特区政府委任，由地区组织或社会贤达推荐，让区议会重新广纳四方人才。未来区议会构成应该多元化，吸纳各方人才，五光十色，以便集思广益，更好地为地区事务发展提供咨询服务，并在加强文化、康乐及环境卫生方面切实发挥作用。要做到这一点，就应充分用好港九分区委员会、地区扑灭罪行委员会及地区防火委员会委员或代表的作用，这些人士都很热心及熟悉地区事务，应为他们提供加入区议会或其他服务社区平台的机会。在发挥区议会咨询功能的同时，借区议会广泛厚实的地区力量，配合施政报告宣布成立的18区关爱队，将中央及特区政府对基层市民的关爱落到实处，进一步落实中央要求特区管治团队须为民谋利、为民做实事做好事的期望。

二是采取「双议席单票制」。1994年，时任港督彭定康决定区议会所有委任议席取消，民选议席增加到346个；同时取消「双议席双票制」，全部一律用「单议席单票制」。「单议席单票制」坐大反对派力量。激进派别在「单议席单票制」下，能以极端言论和手段获得议席，传统反对派为避免「铁票」被抢及忠实支持者流失，言论也愈发激进。过往立场较为摇摆的中间派选民眼见传统反对派定位开始偏激，或会改投建制派甚至不投票，令整个政治光谱走向两极。2019年区议会选举中，建制派总得票四成，但只取得一成多的议席，选举结果严重扭曲民意，采取「双议席单票制」，可以纠正「单议席单票制」的弊端。保留部分民选议席，对培养人才、掌握地区民情有帮助。直选议席减少下，空缺料由俗称「三会」的分区委员会、地区扑灭罪行委员会、防火委员会间选组成，以及恢复2016年才取消的委任制组成，安全系数极高。

六、区议会未来发展方向：

充分发挥两种功能，

建立「地方治理共同体」

西方国家地方治理的实践表明，地方治理模式能否有效运行，关键在于政府能否在地区层面建立广泛的伙伴关系，建构多元化的沟通平台、咨询平台和民意表达平台，让地区民众对政府和政策产生认同感，进而对政府和政策表达由衷的支持。

区议会未来发展方向，必须充分发挥区议会的两种功能：一是在特区政府决策过程中做到下情上达，发挥预警效果，使政策设计更符合民情；二是发挥回馈功能，反映地区居民对特区政府服务和政策执行时的意见。两种政策功能，同样有助于减少官民矛盾，拉近两者距离。

行政主导下的地区治理，特区政府必须加强与区议会的沟通和合作，从而先了解各地区的实际需要，因地制宜，按各区的特点制订切合各区所需的政策，配合地区资源再作发挥。这样施政便能事半功倍，又可以得到地区的认同，市民才能真正受惠。

加强政府部门与区议会的联系，有助建立「地方治理共同体」，在共同参与、共担责任的地方治理过程中，透过协商、互动、合作、监督，实现有效管治。特区政府应重新建立地区联系机制，强化与区议会及基层组织的伙伴关系，建构多元化的沟通、咨询和民意表达渠道，争取地区民众对特区政府的信任和支持。

七、「关爱队」是行政主导下

地区治理的措施之一

2022年施政报告提出成立「地区服务及关爱队伍」（「关爱队」），并为其订定管理架构和操作安排，提供部分资源及订立KPIs。「地区服务及关爱队伍」是行政主导下地区治理的措施之一，为凝聚各界建设社区，特区政府会广纳地区团体成为小区的「关爱队」。「关爱队」小队以团体为单位组成。地区团体须申请并通过遴选成为「关爱队」小队。每小队人数约为 8 至 12人，包括队长和副队长各一名。一个团体可承包多于一个小区的工作。视乎活动的性质和规模，小队可根据个别活动所需人手动员小队基本成员以外的人士。「关爱队」会推展关爱活动，例如探访有需要人士，向他们送赠物资；亦会协助处理突发和紧急事故，例如协助庇护、避寒、避暑中心的运作，以及为受事故影响人士提供适当援助等。「关爱队」的具体工作会因地区需要而有所不同。此外，「关爱队」亦可协助特区政府传递信息，并向特区政府报告市民的意见。

行政长官李家超承诺加强与地区组织联系，并会在全港18区成立「地区服务及关爱队伍」，这是提升地区施政效能的第一步，特区政府还会透过分区委员会、地区扑灭罪行委员会和地区防火委员会等地区组织，继续与居民保持联系。建立18区「关爱队」是新一届特区政府改革地区行政的重要举措。事实上，特区政府改善施政，最需要的改革，就是要让政府变得亲民、接地气。香港社会存在许多重大的民生难题，比如贫富悬殊、社会老龄化、㓥房问题等等，需要直接落手，才能更好地解决。18区「关爱队」建立之后，将可以解决这些方面的问题，有效提升政府的治理水准。

八、发挥香港社会团体地区治理功能

行政主导下地区治理改革，除了依靠区议会，还包括香港社会团体。事实上，香港社会团体力量并不薄弱。警务处资料显示，截至2022年6月，根据《社团条例》已获注册或豁免注册的社团有37，837个，比2017年时任保安局局长黎栋国回复立法会书面质询时所提供的39，146个减少1，000多个。黎栋国当时透露，若以名称当中含有个别词语进行简单分类的话，则有1，181个校友会，523个同乡会，285个商会；另外，还有13，240间与社团有关的公司。按上述数据推算，香港合共有逾五万个社团，以2020年750万人口计算，社团密度达到66。7个/万人，相比美国2015年录得的49个/万人而言并不算少。

按照涵盖领域划分，香港社团涉及劳工、同乡、专业、地区社团等，遍及香港各行各业；按照群体属性划分，大致分为工商、文化、教育、学术慈善、联谊、青年、妇女、少数族裔等类别。总地来看，香港社团具备三大特色，有利于发起动员：一是拥有人力、金钱和政治社会网络等充足的资源；二是社团成员背景相似，同乡社团成员拥有类似的文化、方言背景，工商社团成员拥有类似的社经背景和共同利益；三是社团动员模式多种多样，容易凝聚会员。

香港是个移民社会，这样的人口结构助长了同乡会的旺盛发展。香港在历史发展中因其独特的政治、经济、社会和文化而形成独特的社团社会，社团社会首先发育出与众不同拟政府化功能，与香港政府形成独特的二元社会治理体系，对香港社会的公共治理产生了深远的影响。曾有研究报告推算，现时香港有近85%人口为内地移民或内地移民的后代，因此同乡社团和联谊社团等历史长、数量多；港英政府的殖民统治疏离华人，部分社会功能则交由华人社团承担，同时不少华人精英借由各行各业的社团事务成为华人社会代言人，获得与港英政府对话的机会、影响政治并提升地位。但是，香港的社团研究却被政府和学界冷落，从未进行系统化整理。

九、将爱国爱港社团纳入

特区政府社区管理体制

回溯香港历史，每逢面对社会危机，社团在动员、救援、互助和倡议方面总能起到重要作用。回归祖国25年以来，基层社团和同乡社团与香港特区一起成长、发展壮大。只要国家及特区有需要，基层社团和同乡社团总能一呼百应，第一时间献力。香港完善选举制度后，选委会新增了「基层社团」、「同乡社团」等多个直接反映基层市民声音的界别分组，提升了香港的基层话语权。国家与特区政府为基层社团和同乡社团提供更大的发展空间，基层社团和同乡社团也为特区政府更好施政提供地区助力。

随著香港进入由治及兴的新时期，面对新形势新任务，基层社团和同乡社团应进一步明确自身功能定位，全面转向做好基层工作，成为特区政府联系群众、服务群众的中坚力量。通过建立健全社团负责人任期制度，著力从社团主要负责人、领导层和秘书团队三方面配强力量，组织和训练一支专业、专职的爱国爱港社团工作队伍，提升社团召集义工、组织活动、服务社区等方面的能力。特区政府应加强整合、投入信任，将爱国爱港社团纳入特区政府社区管理体制，建立起社团地区服务中心与特区政府的沟通平台。

本文发表于《紫荆论坛》2023年1-2月号