文｜刘兆佳

按照香港基本法，区议会是一个「非政权性」的、由特区政府设立而非设置的、配合特区政府在地区上的治理工作的事务性机构。设立区议会的初心，是要提升特区政府在地区上的治理能力和水平，从而提升特区政府的整体治理素质和管治威信。简言之，基本法严格限制了区议会的职能和权力，而它们的职能和权力则通通来自特区政府的授予。区议会的改革是整个香港特区治理体系的改革和改善以及落实「爱国者治港」原则的一个重要环节。

区议会的职能和权力

来自特区政府的授予

在香港基本法所制定的香港特别行政区的政治体制中，区域组织是一个重要的组成部分。基本法第97条规定：「香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。」第98条规定：「区域组织的职权和组成方法由法律规定。」在考虑香港特区的区域组织的时候，基本法起草委员预期在香港回归祖国后大致上延续港英政府所设置的两个市政局和区议会的设置。不过，为了让日后的香港特区政府有足够的权力和弹性去设置区域组织，基本法没有具体把两个市政局和区议会纳入基本法之中。事实上，回归后不久，董建华领导的第一届香港特区政府便废除了两个市政局。然而，事后看来，两个市政局废除后，其负责管理的工作却没有有效地由相关的政府部门和区议会接管过来。一些涉及环境、清洁、文娱康乐和地区秩序维护的工作成效因而长期遇到不少批评。

尽管在「一国两制」方针下，中央的目标是尽量保存香港在基本法1990年颁布时原有的政制体制，包括区议会。按照基本法，区议会是一个「非政权性」的、由特区政府设立而非设置的、配合特区政府在地区上的治理工作的事务性机构。区议会一方面就地区事务向特区政府提供意见建议和反馈地区民意，另一方面则运用特区政府调拨的资源为地区居民提供一些涉及与其日常生活有密切关系的服务。设立区议会的初心，是要提升特区政府在地区上的治理能力和水平，从而提升特区政府的整体治理素质和管治威信。简言之，基本法严格限制了区议会的职能和权力，而它们的职能和权力则通通来自特区政府的授予。

不过，从一开始，中央对区议会的职权与英国对区议会的职权的理解便存在巨大差异，这个差异起初并不明显，但在基本法颁布后越来越大。这个差异也构成了中英两国在过渡期最后几年、「末代总督」彭定康主政时期无法在香港政制「直通车」问题上达成协议的原因之一。

基本法颁布后，区议会的组成和职权在英国人操弄下不断走向政治化，而且越来越偏离基本法对区议会的初心。令人扼腕叹息的是，这个政治化过程在回归后不但没有纠正过来，反而愈演愈烈，并在2019年「反中乱港」份子和外部势力策动严重暴乱、区议会被「反中乱港」份子全面控制后彻底失控。区议会成为了与特区政府激烈斗争和阻挠特区政府施政的场所、是「港独」份子肆虐的平台、更是外部势力插手香港事务的渠道。在危难之际，中央不得不果断出手，将所有「反中乱港」和「港独」份子从区议会驱逐出去。

2019年产生的区议会的任期将在2023年底结束。为了让区议会的运作回归基本法的初心，中央和特区政府正在筹划区议会的改革，让日后的区议会得以完全按照基本法的规定运作，而其产生办法亦要与此充分配合。

推行区议会的职权和

产生办法的改革势在必行

历史上，区议会由港英政府于1979年成立，表面理由是要改善地方行政、更好回应地区居民的需要和拉近政府与民众的距离。实际上，正如当年布政司姬达 （Jack Cater） 向我暗示那样，成立区议会主要目的应该是英国在准备与中国行将举行的关于「香港前途问题」谈判前成立一批可以为英国提供「民意」支持的政治团体，让英国在谈判时有更多的筹码。更长远的企图是要让区议会成为英国人在香港推行的「代议政制」的一个重要环节。以此之故，港英政府给予区议会非常广阔而模糊的职权范围，允许和鼓励区议员提出和讨论广泛的政治议题，特别是有关「香港前途」的问题，并期望他们与英国一起向中国施压，企图迫使中国在香港问题谈判上向英国让步。可能是因为特区政府低估了区议会的政治能量，区议会这些宽阔而含糊的职权范围，自香港回归祖国后并没有受到限制，致使长期以来区议会的议政范围没有严格局限在地区事务和居民生活之内。1997年前，尽管区议会内存在不同政治派系和政治冲突的情况，但其仍然是主要关注地区实务问题的区域组织，在「香港前途问题」上亦没有如英国人期盼般为英国助拳。

香港回归祖国后，情况出现变化。香港的反对派利用香港的政治开放环境，不断煽动和误导群众，向中央和特区政府施加压力，要求香港加快走向「西方式」选举民主的步伐，并在社会上掀起连绵不断的政治斗争，让香港长时间陷入政治动荡的泥沼之中，而区议会也成为了他们的斗争平台。由于中央不愿意满足反对派激进式改革立法会和行政长官选举办法的要求，为了减少反对派和他们在社会上的支持者的政治对抗性，在中央的同意下，特区政府逐步削减区议会的委任议席，到了2013年更完全取消委任议席，让反对派能够在区议会内取得越来越多的议席，实际上是要借此羁縻反对派。无可避免的，随著越来越多区议会的议席由直接选举产生，反对派议员在区议会的影响力也越来越大，对特区政府的施政也造成干扰。

即便如此，如果香港在区议会选举前夕出现重大政治动乱，将导致更多中产选民投票，使得反对派在区议会选举中占据优势，2003年的区议会选举结果便是证明，其时不少长期在地区扎根和地区工作扎实的候选人在选举中落败。2019年，在香港爆发严重暴乱和社会上弥漫激烈政治对抗氛围的严峻时刻举行的区议会选举，激进反对派份子更取得了对区议会的绝对控制权。他们利用其骤然获得的「权力」将区议会变成了政治平台，对抗中央和特区政府、阻挠特区政府施政、鼓吹「港独」言行、羞辱参加会议的政府官员和漠视地区居民的需要和诉求，甚至企图以其在区议会选举的胜利来左右立法会和行政长官的选举结果，并进而夺取特区的管治权。在中央解释基本法有关宣誓的条文和制定香港国家安全法后，激进反对派议员被清理出区议会，导致区议会议员的数目大幅减少和区议会难以正常有效运作的局面。中央旋即从根本上改革香港的选举制度，区议会在新的选举委员会、立法会和行政长官的选举中亦失去了自己的代表，从而在香港政治体制内的地位也急剧下降。2023年底，本届区议会的任期将要结束。为了让区域组织的职能和运作重回正轨，并在中央拨乱反正、香港进入「由治及兴」新阶段后能够实现「爱国者治港」和「行政主导」，以及提升香港特区政府的治理能力和水平，中央和特区政府将要推行区议会的职权和产生办法的改革，让新一届的区议会得以在完全符合基本法初心的情况下促进香港的良政善治和长治久安。

对区议会改革的几点管见

对于未来区议会的功能、权力和产生办法，中央和特区政府正在积极进行研究和广泛咨询。对此我在这里提出一些管见。

首先，区议会的职权必须完全符合基本法中对区域组织的规定。作为由特区政府依照法律设立的咨询组织，其本质是行政机关的延伸和行政机关在地区的治理工具，而不是独立于行政机关的机构，也不可能是制衡甚至对抗行政机关的平台。区议会更不可以成为「反中乱港」和「港独」份子对抗中央和危害国家安全的基地。作为「非政权性」机构，区议会的职权和资源并非来自「宪制性」法律的规定和授予，也不是享有「宪制」权力和负有管治功能的「地方政府」。区议会的运作应该是要让「行政主导」原则更为彰显，强化行政机关的治理能力和水平，特别在地区上的管治。随著社会政治形势和特区管治需要的变化，特区政府可以因时因事因地制宜改变区域组织的职权、产生办法和称号。另外，作为事务性和非政治性的组织，区议会的工作应该严格局限在地区事务上，就地区居民的诉求、期盼和需要向特区政府提供意见，并利用特区政府赋予的权力和资源为地区居民提供文化、康乐、环境卫生等服务，从而提升他们的居住条件和生活素质。除非得到特区政府的容许或为了回应特区政府的要求，区议会无需处理敏感的政治议题和关系到整个香港特区的问题。

第二，中央和特区政府日后必须提升对区议会的重视。总的来说，从香港回归前到现在，一个明显的趋势是区议会得到政府的重视程度不断下降。回归前，在确定1997年香港将交还中国后，英国人已经不再需要区议会发挥支持英国的「民意代表」的作用，对区议会在政治上的依赖因而大减。回归后，反对派在立法会、媒体和社会上不断发动政治斗争来冲击特区政府的管治，致使特区政府把不少精力和时间花费在立法会和反对派主导的媒体和社会组织之上，对区议会的关注和支持愈趋不足。当反对派在区议会影响力较大的时候，特区政府更加不愿意倚重区议会，致使区议会的工作成效明显下降。在这些情况下，地区居民对区议会的重视亦难免不断走低。不过，在中央拨乱反正后，为了提高特区政府的治理能力，如何用好区议会来达至良政善治便必须是一个需要认真研究和面对的课题。

第三，区议会改革必须有利于「行政主导」。既然区议会是行政机关的延伸和为行政机关服务的机构，它的运作一定要有利于「行政主导」原则的实现。区议会需要全面和积极支持和配合特区政府的工作，让政府的决定和政策能够在地区上得到贯彻。过去一段时间，在特区政府的「纵容」和「无可奈何」下，区议会往往「非正式」被授予某种「否决权」，意思是说如果某个区议会否决政府拟在地区推行的一项政策，或者反对政府在地区设立的比如垃圾堆填区或骨灰龛的「厌恶性」设施，则政府便「一定要」尊重区议会的意见而放弃有关政策或措施。这个「不成文」规例实际上扩大了区议会的权力和削弱了「行政主导」。在新的区议会架构中，这种「否决权」不应该存在。当然，在面对区议会反对时，特区政府应该尽量解说、安抚和补偿，但绝不能因为个别区议会反对而放弃做那些关系到香港整体发展和全体香港市民福祉的事情。

作为与地区居民密切接触的区域组织，区议员应该担当起地区居民和政府的桥梁角色，向地区居民准确传达和解释政府的政策和决定，争取他们对政府的支持。与此同时，区议员也应该是政府的「耳目」，让政府得以知悉地区民众所思所想、他们的难点痛点和他们对政府施政的怨怼，从而及早制定有效政策和解决问题，防范问题扩大和演化为严重政治矛盾。民政和青年事务局、民政事务总署和各区民政事务处应该是政府赖以掌握社情民意的最重要渠道，这方面的功能理应进一步加强。为了让区议会更好地发挥「上情下达、下情上通」的作用，政府需要更加重视区议会的工作，与区议会建立紧密联系和积极与区议会合作。为此，政府内部需要建立一套更完善和有效的领导和处理地区行政工作的制度和机制，比如由政务司司长或副司长领导整个政府在地区上的工作、派驻地区的民政事务专员需要具备在地区上统筹协调各政府部门工作的地位和权力，而各个行政部门又要能够灵活分配和调动人力和资源去应付不同地区的治理需要的差异和变化。政府应该多让年轻官员到地区工作，并将他们的地区工作表现作为一项重要的晋升参考指标。为了让区议会的工作更有成效，不妨在可能范围内和严谨监管下下放更多资源到区议会，让它们为地区居民提供更多适切和「接地气」的服务和设施。长期以来，由于香港地狭人稠，只有一级政府和没有地方政府，几乎所有政府的政策、资源投放和服务提供都十分「标准化」、「一致化」或「一视同仁化」，不会因地区而异，避免遭到「厚此薄彼」和「不公平」的指责。政府也考虑到众多的公共服务难以分拆由不同地区以不同方式提供，而且有可能导致资源的叠加和浪费，所以对于把政府工作下放到地区甚为抗拒。这些想法和顾虑不无道理。不过，为了让区议会更好地服务地区居民，更要推动区议会之间在服务地区居民上的良性竞争，可以考虑把一些可以容许不同地区用不同方式从事的工作和服务交付区议会承担，特别是那些文娱康体、社区设施和个人与家庭服务的工作，并鼓励不同区议会用创新或崭新办法来回应地区居民的需要和促使区议会之间的互相比较、观摩和借镜。区议会的工作成效如果能够通过彼此竞争而提升，对于香港的整体治理、特区政府的威望和市民的「幸福感」必定有增进作用。

第四，区议会改革必须有利于实现「爱国者治港」。在中央的拨乱反正的各种政策和部署中，实现「爱国者治港」乃其中的核心。只要在「爱国者治港」的前提下政治稳定和管治有效才有保证。在新的选举制度下，选举委员会选举、立法会选举和行政长官选举的选举结果已经大体上实现了「爱国者治港」的原则。区议会是香港政治体制的重要部分，也应该由爱国者主导。政治审查在选举委员会、立法会和行政长官选举中乃关键程序，确保所有候选人都是爱国者。在新的区议会选举中，可以考虑让候选人资格审查委员会同样对候选人进行政治审查，把「反中乱港」份子和外部势力排除在选举之外。此外，区议会也应该是物色、培训和凝聚爱国政治人才的摇篮，尤其对有志参政和服务社会的年轻人而言。长期以来，区议会是不少有志者参与香港管治工作的起步点，在累积经验后踏上更高的政治台阶。中央、特区政府和爱国团体在这方面应该加强协调和通力合作，鼓励大批爱国者尤其是年轻的爱国者加入区议会，在地区上锤炼政治本领，并以区议会为「起步点」发展自己的政治事业。

第五，区议会需要协助特区政府和爱国力量扩宽其群众基础和提升其群众动员能力。无论是回归前或回归后，香港管治的一个明显不足之处，是政府缺乏强大的群众基础和「自上而下」的群众动员能力。其主要原因， 是因为香港并非由一个拥有广阔群众基础的政党来治理，而是基本上由一个官僚机构所领导，而这个官僚机构又不重视和长于群众组织工作。诚然，无论是过去或现在，香港社会都存在不少自发性产生或由中央、港英政府、特区政府与政党推动产生的社会团体，包括地区上的团体。它们从事社区和大厦管理、灭罪防火、环境卫生、居民联谊、妇女长者、文娱康体、慈善公益等工作。一般而言，这些组织规模不大、结构松散、群众基础有限、资源有限和领导能力不强。更重要的是，它们彼此之间的横向联系有限、发动群众的能力不高、而且与区议会和政府之间没有建立强韧的组织和联系纽带。回归后，从群众动员的角度看，那些支持中央的地区组织相对于其他地区组织较容易被中央组织和动员起来。相反，那些过去与港英政府关系比较密切的地区组织的能量和作用则比前下降。随著反对派势力萎缩，连带与其关系比较密切的地区组织亦失去发展动力。

所以，要提升特区政府的治理能力，其与地区的联系和组织动员地区群众能力亟待加强。在未来的管治中，并在中央的协助下，特区政府应该要求和帮助区议会把地区的各类组织整合起来。对于那些过去支持反对派的地区组织，特区政府也应该促使它们改辕易辙，并提供相应的诱因和帮助，把他们转化为襄助政府施政的组织。当然，特区政府也可以因应治理需要推动新的地方组织的成立。如果特区政府能够通过区议会来统筹、协调和动员地区组织和地区群众，则特区政府在管治过程中所能调动的人力和资源必定会有所增加。如果碰到动乱或危机的时候，一个拥有强大社会动员能力的特区政府必定会更有能力弭平动乱和化解危机。举例说，如果特区政府在2019-2020年的暴乱中，或者在应对新冠肺炎疫情时能够依托区议会、地区组织和地区居民的支持和配合，则政府应对危机的效能必然会明显提高，之外而香港所要付出的代价亦会显著较少。

第六，区议会的组成需要实现「均衡参与」。在基本法中，构建政治体制和选举制度的基本原则是「均衡参与」。在拨乱反正后的新形势中，「反中乱港」份子被排除于香港的管治工作之外，而「均衡参与」指爱国力量不同组成部分的「均衡参与」。过去当区议会内仍有委任议席的时候，不少那些不愿意参与选举政治但又热衷于地区事务的社会贤达、街坊领袖、社团领导人、熟悉地区事务的人士、善长仁翁和愿意为地区出钱出力的人仍有机会加入区议会报效地区，但他们经常被反对派区议员白眼相加和揶揄嘲讽。委任议席被完全废除后，这些对地区能够作出贡献的人士便被拒诸区议会的门外和失去服务地区的积极性，这无疑对地区的治理工作带来负面影响，更让特区政府失去不少可资运用的宝贵地区人力和资源。因此，新的区议会的产生办法应该重新让「均衡参与」原则得到体现。比较好的做法是采用混合的产生办法。可以保留部分区议会议席以直选方式产生，让那些与地区群众联系密切和能够更好反映民意的人士通过直选成为区议员。一些重要的地区组织可以用间接选举的方式推举代表进入区议会。那些地区上有影响力、能够为地区作贡献和具备群众动员能力的地区领袖则可以由特区政府委任进入区议会。一个能够体现「均衡参与」的区议会体系不但能够更有力增加和动员地区人力和资源，也会更得到地区居民的拥戴。

第七，经过改革后的区议会应该被赋予更重要的地区以外的角色。日后区议员的代表应该被容许成为选举委员会委员和立法会议员，从而扩大这两个机构和行政长官的代表性。如此一来，区议员会取得更广阔的政治和政策视野，也会更好地从香港乃至国家的整体利益角度思考和处理地区利益的问题，避免事事从狭隘的地区利益出发。这样做有利于强化区议会与立法会和行政机关的联系，建立从区议会到立法会和特区政府乃至国家层面机构的政治人才晋升的阶梯，肯定有利于区议会作为培训政治人才的场所。由于香港的管治架构都由爱国力量所主导，行政机关、立法会和区议会内的爱国人士彼此之间更可以发挥联系那些机构和促进它们之间的协作的作用，并强化爱国力量作为一个「管治联盟」的角色。

特区政府在提出和落实新政策时，不妨多点到区议会征询区议会和地区居民的意见作为搜集民意的一个手段，但区议会不宜主动以全港性政策对地区造成影响而对有关政策进行讨论，除非得到政府的允许或回应政府的邀请。由于几乎所有公共政策都在不同程度上对地区造成影响，过分泛化「地区影响」只会在不知不觉下无限扩大区议会的职权，与要求区议会聚精会神于地区事务的目的背道而驰。

最后，香港目前有18个区议会和接近500名区议会议席。从「精兵简政」、「提升工作成效」、「增进城市管理水平」和「加强区议会与政府各部门对接」的角度看，是否可以适当减少区议会的数目和区议员人数，让区议会能在较大地域内开展工作，让公共资源更好地集中运用。能够发挥更重要功能和服务更广阔地区的区议会，可以更关注和处理一些地区上的重大事项，更好地与特区政府分担工作，也有利于吸引更多社会精英投身区议会的工作。

总而言之，区议会的改革是整个香港特区治理体系的改革和改善以及落实「爱国者治港」原则的一个重要环节，但当然不是最后的环节。日后公务员制度、咨询组织、法定机构等管治架构的组成部分的改革仍会接踵而来。不过，鉴于区议会在香港的管治架构中的重要性，经过选举委员会、立法会和行政长官的产生办法的彻底改革后，区议会的深刻改革的完成可以被视为香港特区的治理体系的改革基本上大功告成，而香港的治理体制亦更趋完善和有效。

（作者系香港中文大学社会学荣休讲座教授、全国港澳研究会顾问，本文发表于《紫荆论坛》2023年1-2月号）