文｜吴英鹏

一个国家的法律体系中往往存在不同渊源和形式的法律规范，不同法律规范之间的效力是存在等级区别的。香港是中国的一个特别行政区，香港的法律体系是中国法律体系的一个重要组成部分，由于国家实行“一国两制”，多数在内地施行的国家法律并没有在香港实施，但对于那些由国家立法机关制定的并且在香港实施的法律，当它们与香港本地法例存在冲突时，必须清晰认识国家法律具有的凌驾性及其根据。国安法就属于由国家立法机关（全国人大常委会）通过，以全国性法律形式纳入香港基本法附件三，在香港公布实施的国家法律，我们应从国家宪制层面正确认识国安法的权威地位，包括其对香港本地法律的凌驾性。

一、国安法的制定机关地位高于所有香港本地法例的制定机关

法律规范的效力等级首先取决于其制定机关在整个国家宪制体系中的地位。国安法是由国家最高权力机关的常设机关，即全国人大常委会制定；而香港本地的法例立法机关（广义），无论是行政长官、立法会，还是有权创造判例法的特区各级法院，其宪制地位都低于全国人大及其常委会。因此，全国人大及其常委会制定的法律在效力上必然高过任何香港本地法例的效力。

二、国安法的制定依据效力高于所有香港本地法例的制定依据

从立法权的渊源上说，包括香港特区立法权在内的国家所有的立法权都是源自宪法。宪法是国家的根本大法，是一切立法的最高和最终依据，但是“依据”也有直接和间接的“远近之分”。宪法第28条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动……”，国安法第1条规定：“……根据中华人民共和国宪法、中华人民共和国香港特别行政区基本法和全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，制定本法。”，可知国安法制定的最高和最直接的依据是国家宪法。

另一方面，香港本地法例的立法权（广义），无论是行政长官的紧急立法权、立法会的立法权还是司法机关创造判例法的权力归根都是直接源于香港基本法的规定，包括回归以前就存在的香港原有法律（即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法）的效力也是源于香港基本法第8条的规定，由此可见，所有香港本地法例的立法权（广义）都源自香港基本法，而香港基本法的直接依据才是国家宪法，因此直接以国家宪法为立法依据的国安法在效力上便高于所有香港本地法例了。

三、国安法明文规定其效力高于所有香港本地法例

为了避免法理上的争拗，法律本身也可以就发生法律冲突时，谁优先适用的问题作出规定。例如国安法第62条就明文规定：“香港特别行政区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定。”。这是国安法对所有香港本地法例具有凌驾性的最直接和最明确的规定。

四、全国人大常委会对国安法的解释同样对所有香港本地法例具有凌驾性

根据立法法第50条的规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”本次全国人大常委会对国安法第14条和第47条的法律解释是第14条和第47条本来就包含的应有之意，是第14条和第47条（国安法本身）的组成部分，因此本次全国人大常委会对国安法的法律解释便与国安法效力相同，也对香港所有的本地法例具有凌驾性。当香港本地法例与全国人大常委会对国安法的解释存在不一致时，优先适用后者的规则。

我们应充分认识国安法的宪制地位，维护国安法的法律权威，保障国安法的正确实施。

（作者系香港大律师、内地律师、法律博士，文章仅代表作者个人观点）