文 |林顺潮
2022年12月30日第十三届全国人大常委会第三十八次会议审议了《国务院关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉有关条款的议案》,就《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称国安法)第14条和第47条作出了立法解释。此次是香港特别行政区成立以来,人大常委会第六次就特区的法律进行释法,也是第一次解释基本法之外的一部在特区生效的全国性法律。
此次释法的意义不仅仅在于其明确了香港特别行政区维护国家安全委员会(以下简称“港区国安委”或“国安委”)的法定职责、工作权限、其决定的法律效力,以及国安委与特区行政、立法、司法等机构的关系,同时,此次释法树立了人大常委会解释在特区生效的全国性法律的先例,明确了特首作出释法请求相关的程序,明晰了国家权力机关与特区行政机关、特区立法机关和特区国安委不同的职权范围, 为特区今后处理类似问题奠定了良好的制度基础。
本次释法确立特首请求人大释法的合法性与正当性
此次人大释法是基于《国务院关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法〉有关条款的议案》,而该议案是应香港特别行政区行政长官李家超先生向中央人民政府提交的有关报告提出,也即,本次释法是基于特首的请求作出的。而人大释法最终就根据相关法律作出立法释法,再次肯定了特首和特区政府有权在履行其宪政责任时,就新问题、新情况请求人大进行释法的正当性。
预防可能影响国家安全的事件的发生是行政长官的职责之一。国安法第十一条明确指出,“香港特别行政区行政长官应当就香港特别行政区维护国家安全事务向中央人民政府负责”。黎智英涉嫌干犯“串谋勾结外国或者境外势力危害国家安全”罪,对于黎智英提出聘请非香港执业的外国大律师替其辩护,因案件本身的特殊性,可能与国安法第六十三条列明“担任辩护人或者诉讼代理人的律师应当保守在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私”的法律要求相冲突。就黎智英是否可以聘请非香港执业的外国大律师对其辩护的问题,行政长官李家超向中央政府提交报告,建议提请全国人大常委会根据国安法第六十五条作出释法,这是特首履行其职责的表现,符合国安法的要求。而特区成立以来,也有前任行政长官曾于1999年和2005年两度提请人大常委会释法的先例。
本次人大常委会对相关问题作出解释,再次肯定了特首和特区政府在其认为必要时有权为更好履行其宪政责任时向人大提出释法请求,也确定了特首可以通过向国务院提交相关报告,由国务院向人大常委会提议释法的方式向人大常委会提出请求。
本次释法确定人大常委会有权解释列入基本法附件三的全国性法律
此次人大释法另一个重大意义,是明确了人大常委会有权对于列入基本法附件三的全国性法律进行解释。
回顾特区历史,在此次释法前一直未出现人大常委会就列入基本法附件三的法律作出立法解释的情形,1999年第一次人大释法是解释基本法第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项;2004年第二次释法是解释基本法附件一第七条和附件二第三条;2005年第三次释法是解释基本法第五十三条第二款; 2011年第四次释法是解释基本法第十三条第一款和第十九条;2016年第五次释法是解释基本法第104条。
今次释法是人大常委会首次对列入基本法附件三的全国性法律在香港的实施所作出的解释,表明人大常委会不仅可以对基本法作出解释,也可以就其它列入基本法附件三的法律进行解释。国安法是由全国人大常委会制定的全国性法律,纳入基本法附件三在香港颁布实施,其解释权属于全国人大常委会。本次释法彰显了基本法和列入基本法附件三的国家性法律的宪制性和凌驾性,明示了国家宪政制度与特区基本法制度的宪政位阶。
今后特区政府在执行国安法或其它全国性法律的时候遇到重大新问题时提供了一条清晰的解决路径。
人大释法充分体现释法非扩充法律原有之义
此次人大释法的一大特点,是人大常委会在其立法解释中明确了引发释法的相关问题,即海外律师可否代理国安案件诉讼案件,可以在国安法的框架之内自行解决,于是通过释法明确相关条文的含义,并要求香港法院和特区政府在处理相关问题时根据国安法第47条的行政长官证明书机制决定,或者依据第14条由国安委决定。
特首李家超依据国安法第十一条的规定于11月28日向中央人民政府提交的有关报告认为,不具有香港特别行政区全面执业资格的海外律师担任危害国家安全犯罪案件的辩护人或者诉讼代理人可能引发国家安全风险,这是香港国安法实施中遇到的新问题。而人大常委会认为国安法的相关规定(即第十四条和第四十七条)是解决有关问题的法定方式和路径,于是仅仅在释法中指明相关的解决路径,认为决定权在特首和国安委,并不就该具体问题作出决定。
这彰显人大常委会在使用其作为最高国家权利机关的法律解释权时的谨慎与严谨,人大常委会并未逾越自己的权利就法律内容进行进一步扩充或者增加,拒绝对国安法进行不必要的扩大解释或者“僭建”,而是在充分尊重立法原意和法律内容基础上,厘清瞭解决相关问题应该依据的条文。这亦表明全国人大常委会的释法不但非肆意动摇香港的法治(Rule of Law)的根基,而是在宪政层面巩固强化本港的法治核心价值。
此次人大释法为香港由治及兴树立良好先例
此次释法确定了特首和特区政府在捍卫“一国两制”、履行其宪政责任时可以请求人大常委会释法的正当性,确定了人大常委会对列入基本法附件三的全国性法律的解释权,彰显了人大常委会解释法律的原则性和合法性,是“一国两制、港人治港”框架下下国家和特区两个法律体系在制度上如何衔接的良好展示,为特区的法治良好发展、香港由治及兴树立良好先例。
(作者系第14届港区全国人大代表当选人、立法会议员,文章仅代表个人观点)