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刘向东  |  广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心科研助理

冯泽华  |  广东工业大学粤港澳大湾区协同治理与法治保障研究中心副主任

2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出「共建人文湾区」，为实现这一愿景，2020年12月文旅部、大湾区建设领导小组办公室、广东省政府联合印发《粤港澳大湾区文化和旅游发展规划》。系列官方文件为粤港澳共建人文湾区指明了具体方向和阶段性目标。基于此，为夯实粤港澳共建人文湾区的文化支撑和互信基础，本文拟从厘清大湾区背景下岭南文化协同传承面临的现实问题出发，证成激励机制于岭南文化协同传承的制度理性，并从法治化的角度建构岭南文化协同传承激励机制。

一、大湾区背景下岭南文化协同传承面临的现实问题

（一）文化生态理念逐步走向迷失

从文化生态理论角度，文化的生存、发展必须依靠一定的文化生态系统，而文化系统内多元文化的多样共生和良性互动确保文化得以创新和可持续发展。文化生态理论衍生出以强调保护生态系统整体利益为中心的价值理念。传统文化的薪火相传有赖于文化生态理念的支撑。申言之，岭南文化助力人文湾区的建设离不开文化生态理念的作用发挥。文化生态理念下，文化发展的基本法则是「文化的多样共生」「文化的协调平衡」与「文化的开放再生」，将此基本法则置于岭南文化的协同传承脉络中，可得出其在大湾区建设中的文化发展逻辑。

岭南文化以农业文化和海洋文化为源头，在发展过程中吸收中原文化和海外文化，逐渐形成了开放多元、务实相容的文化特色。历史上，岭南文化在汉民族形成、国家统一和民族团结上作出了不可磨灭的贡献；近代，岭南文化更是革命思想的源泉，直接影响了中国政治改革和变革；当下，岭南文化为改革开放和社会主义现代化建设注入了强大精神动力，起著带动示范作用。进入新世纪以来，岭南大地步入经济发展快速道，文化生态理念却逐步走向迷失，最为明显的表现莫过于语言冲击。随著普通话进入课堂，越来越多广府子弟粤语表达能力开始退化。粤语作为岭南文化的重要根基日益弱化，长此以往，岭南文化的传承工作将会陷入被动。

（二）文化协同保护遭遇行政区隔

粤港澳文化根基一脉相承、同气连枝，虽因历史嬗变出现了文化的断层与割裂，但共同的文化根脉并未动摇，依然长期浸润在开放包容、兼收并蓄的文化记忆中，共属岭南文化圈。在千百年积淀融合而成的文化身份和底色下，三地人民更容易产生积极的价值认同和精神凝聚，形成文化保护的责任感使命感。大湾区融汇广府、客家和潮汕三大主要文化，正在形成基于岭南文化底色的「湾区文化」。岭南文化以其强大的吸收能力和包容性，有力保证了港澳在深受西方文化影响的同时仍保持岭南文化的延续和繁衍，有效消解了大湾区在文化互融时的偏见分歧和对立冲突。这使得粤港澳始终处在不同文化交流互通、相互借鉴的良性状态，避免了严重冲突和对抗的不利局面，为大湾区文化协同保护奠定了良好的文化基础。

粤港澳在历史、人口、语言、文化等方面的同一性，更形成深刻的人文价值链。加之文化形态的演变往往脱轨于行政边界，这使得岭南文化可沉淀于粤港澳三地。岭南文化传承理应遵循文化保护规律，以全局眼光、系统思维，跳脱出传统的行政边界，绘制出文化协同发展的大蓝图。但事实却是，三地的文化保护制度受制于行政区划的藩篱，丰富资源被不同程度切割划分，影响了大湾区文化资源的共用共管。大湾区「抱团」之路的曲折与艰难，与「我的地盘我做主」的行政壁垒、「肥水不流外人田」的利益羁绊等密切相关。在不同行政区的导向下，管好自己的「一亩三分地」是一种理性价值的现实写照。在行政考核制度尚未实现以湾区整体福祉为价值导向的前提下，行政区域的相互排斥是必然的政治现象。

（三）协同传承主体的多元性不足

多元主体协同，是新时代我国创新社会治理格局的客观要求，也是大湾区实现文化协同传承的重要方向。协同治理理论下，政府不再是国家治理的唯一主体，也是被治理的对象；与之对应，社会和公民也不再只是被治理的对象，也是治理者甚至是主导者，由此整合资源和力量实现国家治理现代化。协同治理理论为大湾区在岭南文化协同保护提供了分析工具和评价指标。协同治理深刻认识到政府的「有限理性」，要求改变传统自上而下单一向度的治理模式，形成多主体平等对话、共同磋商的双向互动模式。文化传承作为重要的社会公共事务，随著文化事业改革深化和文化市场准入门槛的降低，加之数字时代互联网科技的冲击和形塑，已经不能单纯依赖政府单一主体完成，必须由政府、民间组织、社会团体及个人等多元主体协同参与。

跨域公共事务的处理，更需要政府、社会、公众在区域层面实现共治。岭南文化的协同传承概莫能外。过去，粤港澳文化合作依赖公权力协调，通过签订政府间合作协议、举办交流活动、建设非遗文化设施等谋求岭南文化的互融互通、携手传承。这种单一力量主导的模式客观上取得了相当的建设成效，但忽视对非政府力量的正确引导，无法发挥多元主体在跨域文化传承中的优势，未能减轻政府对岭南文化保护的治理责任。这种情况的出现或多或少受制于三地行政区隔和不同的文化发展生态。港澳是市场和社会第三方主导的文化生态，文化传承高度依赖于各种社会组织的协同。珠三角九市对社会组织的管控较严格，文化组织交流往往受到公权力的监管，文化保护依然相当依赖公权力主体对社会资源的统一调配和行政管理。因此，大湾区有必要增强协同传承主体的多元性，营造岭南文化传承的良好生态。

二、激励机制于岭南文化协同传承的制度理性

（一）区域定位：激励机制有助于共建人文湾区

在跨区域、跨制度的现实情境下，岭南文化充当大湾区天然粘合剂面临许多未有借鉴经验的时代命题。文化传承作为持续性的精神保护工程，带有公共利益的基础设施属性，要求大量的资金、技术和人力投入，需要国家或社会的巨额资金支撑。而粤港澳在行政区域上的阻隔，更意味著较高的协调、沟通和对接成本。更进一步而言，现阶段大湾区岭南文化传承保护的整体市场化、规范化程度不高，这就决定了大湾区岭南文化协同传承依赖于公权力的引导、激励和投入。在「一国两制」框架下，广东与港澳还有社会管理制度、文化传承生态上的显著差异，因此，大湾区的岭南文化协同传承依赖于三地公权力的高效对接，是一种由上至下的行政指导方式。

由上至下的公权力指导并不必然代表效率低下或无法满足需求。但在行政区行政和「湾区利益共同体」理念尚未确立的现实下，粤港澳行政首长主要对各自辖地居民负责，可在一定程度上放弃顾及湾区整体性，更难以要求城市主体放弃自身利益最大化而追求整体利益最大化。申言之，缺乏恰当的激励机制极易导致作为「理性经济人」的政府基于本区域利益的考量，忽视作为湾区整体利益的岭南文化协同传承，使得湾区文化协同保护事业陷入「囚徒困境」。唯有将激励机制嵌入于岭南文化协同传承之中，处理好跨区域文化协同保护的内在张力，人文湾区的精神根基方能变得更加牢固。鉴于此，共建人文湾区需要围绕行政绩效等元素建构激励机制，方能凝聚「潜伏」于公权力机关的「逐利偏好」，这是切实符合当今商业文化以及政治生态的基本规律。

（二）文化生态：激励机制有助于凝聚协同动力

文化协同保护具有相对「软性」，尤其是在粤港澳这一复杂的文化传承语境中，更难以数字、指标等可视化手段表达文化生态的建设程度。因此，岭南文化保护的关键和传承的活力更多来源于机制建设，其中一个重要环节即为激励机制。激励机制通过理性制度安排，从物质、精神、职业前景等方面激发能动潜力、鼓励正向行为。恰当的激励机制之于文化协同保护，使政府有效设定管理目标，处理好政府、社会和个人在文化协同保护中的作用表达，达至个人利益与公共利益的和谐共生。质言之，日渐式微的岭南文化亟需一种能高效调配社会资源的保护方式，而以激励机制建构的行政行为能产生这样的效果。

激励机制之于大湾区岭南文化生态的显性表达和重要作用更加突出。岭南文化跨域传承对粤港澳三地政府协同共建、积极作用提出了很高要求，在共同上级主管机关缺位的情境下，科学合理的激励机制可以很好地回应这一命题。同时，基于依赖公权力对接的湾区岭南文化传承中，激励机制的存在还能使得政府克制住权力的任性和冲动，主动引导非政府力量发挥优势，积极作用于政府无法发挥或有效实现调制功能的领域，实现协同治理。申言之，若粤港澳三地政府能系统建构岭南文化激励机制，本就肩负岭南文化传承历史重任的公民将会在制度激励下积极主动保护和发展岭南文化。总之，把激励机制嵌入岭南文化协同传承工作中能最大程度地彰显公权力的授益性，增强协同动力，实现个人利益与公共利益的动态平衡。

（三）制度保障：激励机制有助于彰显法治理性

激励机制是中国实现善治的保障和制衡工具，有助于启动公权力对公共事务管理的能动表达。①而法治是现代国家治理的核心机制，也是实现社会秩序管控的重要依托。全面依法治国背景下，只有也必须将激励机制纳入法治轨道，通过确定、可预测的制度规范实现对多元利益和意志的承认和规制，确保激励机制的连续性、稳定性和共识性。同时，以法治的基本方式和固定的制度表达实现激励机制的预设目的，有效规避激励机制在执行过程中带有过多「人治」色彩。具体而言，三地公权力机关在运作激励机制时必须强调程序正义，禁止脱离法治轨道。基于此，大湾区各城市均应将法治色彩融入激励机制运行全过程，真正让激励机制在制度化规范化中起到定方向、调动力、强制约的作用。同时，必须克服以往行政管理中「政策当道、法律缺位」的不良状态，长效激励必须做到有法可依、有法必依，让常态化的制度而非阶段性的政策构筑起大湾区岭南文化协同保护的「四梁八柱」。必须注意，大湾区内存在多个相对平等的立法主体，地方立法、港澳自行立法和经济特区立法同时并存。为保证岭南文化协同传承，区域立法亦应界定好激励机制的责任范围，防止权力滥用。

三、大湾区背景下岭南文化协同

传承激励机制的法治化建构

（一）为岭南文化协同传承提供顶层规范和机制保障

作为国家重大战略载体的跨区域城市群，只有依托中央顶层设计才能在法治轨道上推进好各项任务，也是后续程序的根本保障。现阶段，内地和港澳的立法权、执法权和司法权均相互独立，在「同级行政」和共同上级协调机构相对缺位时，大湾区岭南文化传承缺乏统一的制度安排，且各自法规并无域外效力，亟待为粤港澳提供规范依据和保障机制，统筹好岭南文化跨境协同保护各类事宜。申言之，激励机制作为重要手段，也必须具有中央层面的制度和规范，使得其跨越行政区划的阻隔作用于港澳地区，进而最大化发挥好优势和效用。

首先，完善湾区协同立法的供给体系。立法是法治的龙头环节，可为粤港澳协同传承岭南文化提供规范依据。故实现「有法可依」，方能提升大湾区协同传承的能力和协调性。第一步，顶层设计。从港澳基本法入手，由全国人大及其常委会牵头进行顶层设计并由大湾区建设领导小组具体执行，将内地现行的《非物质文化遗产法》《文物保护法》列于港澳基本法附件三，使其成为施行于粤港澳的全国性法律，使港澳地区的非物质文化遗产保护规范与两法相协调，为岭南文化激励机制建立规范基础。第二步，共同签署区际行政协议或起草区域示范法。著眼于粤港澳规则对接的微观指引，强化对岭南文化激励机制立法的趋同性，三地可参照国际经验和国内实践，在文化行政部门的指导下组织粤港澳文化法学家、实务工作者和岭南文化传承人共同起草区域示范法，或组织立法专家和行政主管部门负责人论证后缔结区际行政协议，对激励机制的原则性、宏观性问题予以明确，增加规则对接的可行性和实操性，争取形成岭南文化协同保护的区域示范法版本。第三步，各地立法实施。三地可利用手中的立法权限，对岭南文化激励机制的相关事项进行本地立法，增强立法认受性。

其次，构筑国家组织保障机制。这是实现「有法必依」的必然要求。粤港澳大湾区长期面临多元行政主体、协调机构缺位的情境，行政组织权力、人员和资源均相对分散。关键是实现「一龙治水」，建立大湾区跨境高阶的岭南文化协同处理机构。考虑到处理机构设立的程序性、合法性，必须为其成立预留法律依据的空间。三地可在立法实施《非物质文化遗产法》《文物保护法》、区际行政协议与区域示范法时，在各自的非物质文化遗产保护规范中预留共同组成大湾区文化保护部门的体制性内容。在具体操作上，可将当前的粤港澳文化合作会议升级为具有统一办公机构的大湾区文化保护部门。也可交由全国人大及其常委会授权大湾区建设领导小组下设文化传承协调机构，由三地政府负责人组成领导班子、「9+2」城市文化行政部门负责人担任机构成员，作为专门机关，实行垂直领导，促进机制衔接和文化传承协同治理。

（二）做好制度衔接实现三地公权力政府良性互动

所谓协同传承，不仅是政府与非政府主体的治理协同，更是公权力机关的良性互动、有效衔接。「一国两制三法域」更凸显了公权力机关互动对接的重要作用，必须克服「各自为政」的不利情境，化「制度之异」为「制度之利」，置大湾区岭南文化传承于三地良性互动中。

首先，协同创立专项基金。岭南文化传承乃系统工程，涉及学术考究、文学教育、非遗传承、建筑留存、方言推广等内容，需要湾区各城市投入大量的资金、人力、物力，以及社会各界大力支持，有必要由粤港澳政府财政主管机关牵头成立岭南文化传承专项基金。这包括广府协同传承活动的专项基金、岭南文化协同传承的生活保障基金以及岭南文化青年传承的学术研究基金。并探索通过扩大财政补贴力度、吸引社会捐赠捐助和适度资本化运作等方式确保资金支持。同时，专项基金须建立严格的使用管理办法，紧紧围绕弘扬岭南文化的设立宗旨，为政府、民间的文化传承活动提供有力保障。

其次，健全区域利益补偿制度。「区域利益」是一切区域合作行为产生和发展的基础。①岭南文化的传承和发展在大湾区以不同形式进行著，但各城市的资源禀赋、保护难度和政策压力相差甚远，更有较重的对接、沟通与合作成本，必须根据多因素合理确定保护投入，科学衡量不同城市在共同事业中「牺牲」程度的大小。基于此，建立区域健全利益补偿机制具有必要性、更有重要性。利益补偿旨在协调行政区之间的利益分配，减少区域间差距。②申言之，岭南文化传承具有利益整体性，若不对部分积极协同保护岭南文化乃至牺牲部分经济效率的大湾区城市进行补偿，则变相打击了他们在文化事业上的积极性。长此以往，岭南文化传承将会排除在行政主政官的关切范围之外。据此，粤港澳公权力机关必须做好对接，对部分积极致力于岭南文化协同传承的大湾区城市给予一定的利益补偿。可由全国人大常委会或大湾区建设领导小组牵头构建利益补偿机制。如纵向的城市税收激励办法、横向的财政转移支付机制等，平衡好各城市在协同保护岭南文化中的利益。

最后，知识产权互认机制。岭南文化传承与知识产权保护有机融合具有必然性和重要性。岭南文化丰富、多元的呈现形态具有很强的知识产权保护价值，且随著文化产业化蓬勃发展而更具保护需求。只有对多样成果和现实利益在法律上予以肯定、承认和保护，才能不断激发岭南文化传承人的动力。因此，及时有效地引入知识产权保护手段对岭南文化协同保护至关重要。考虑到知识产权保护强烈的地域性和粤港澳的跨法域性，大湾区采取「互认」具有现实可行性。第一步，相互认可。内地与港澳在知识产权立法上既有特殊性也有普遍性，要就同一情形的三地法律规定尽可能「抽取」出「同类项」，在大湾区建设尚未步入深水区时，粤港澳可对相互间的知识产权进行认可，效力仅及于大湾区。第二步，区域协同立法。当大湾区各市的经济差距逐渐缩小时，建立统一制度具有必然性。粤港澳可请求中央以大湾区为试点，建立覆盖大湾区的知识产权保护体系，区内适用统一的知识产权制度。

（三）依托湾区中外合办高校传承岭南文化

发挥大湾区明显的中外合作办学优势，依托粤港、粤澳合作办学高校协同传承岭南文化，丰富文化协同保护。据统计，目前广东经教育部批准或备案兴办的中外（含内地与港澳）合作办学项目共有89个，合作办学机构有15个，其中含5个独立法人机构，占全国的二分之一。①不难发现，内地与港澳在中外合作办学项目和机构中占据一定比例，是广东中外合作办学的显著特征。近年来大湾区高等教育建设明显提速，有至少20所新高校正在加速动工或筹办，其中13所为粤港、粤澳合作建设或孵化。《关于印发广东省教育发展「十四五」规划的通知》中多次提及，将推动更多港澳高校来粤办学。②而地方高校与地域文化具有内在共生关系，湾区高校势必成为岭南文化协同传承的重要载体。尤其是粤港、粤澳合办高校，政府可以利用合作办学空间、资源优势，协同充满活力和朝气的湾区大学生青年保护岭南文化。

要实现以上愿景，重点在于教育主管部门乃至学校所属政府要善于运用行政指导、行政命令、行政资助、行政奖励等一揽子手段，引领好学生、教师、高校管理者等，统筹好课堂、学术课题、专题研讨等载体，使合办高校，乃至所有湾区高校都浸润在岭南文化的厚重底色中，自觉投身到保护与传承中。首先要重视课堂这一教学载体和主阵地。教育行政主管部门可以通过组织专家论证、高校研讨和学生代表交流等，精心论证、科学设计如何在合办高校一线教学课程中讲好湾区岭南文化传承的高校「故事」。具体可行方案形成后，可以先行组织部分资源禀赋好、前期基础牢的合办高校进行试点，设立专项资金并给予高校足够的办学自主权对建设方案予以落实、细化，重点探索岭南文化协同传承的高校工作步骤、宣传手段和改进空间。最后形成可复制、可推广的模式，再以行政命令、行政指导等方式，鼓励、引导合办高校投身岭南文化协同保护，并对其中做出特色、做出影响的合办高校予以资金支持和荣誉表彰，并纳为高校和领导干部考评的重要指标。

大湾区高校也是地方高校，是传承保护、发展创新岭南文化的重要支撑点，被赋予探究地域文化与经济社会发展互动关系的命题。公权力政府要引导湾区高校尤其是合办高校充分发挥智库作用，用好所拥有的独特文化资源、智力优势和交流平台，为岭南文化传承作出应有贡献。可通过行政资助的手段，包括各级行政或准行政机关积极面向湾区内高校发布关于岭南文化协同保护的招标课题公告，注意支持和重点鼓励粤港、粤澳合办高校发挥自身建设优势，创新协同传承的渠道、方法和模式，鼓励粤港澳三地科研机构联合攻关大湾区背景下协同传承的重大项目，以更好地适应共建人文湾区的时代需求。政府部门还可以通过行政指导，积极促成湾区高校同社会力量、普通高校同合办高校之间达成合作，成立岭南文化研究中心和各类研究基地，鼓励高校探索协同传承岭南文化的新角度、新思路，并给予相关高校经费支持和荣誉表彰。如广东省岭南文化研究基地「岭南当代艺术研究中心」。再者，政府还可以依托建成的各类研究机构举办面向湾区、辐射全国的学术研讨会、文化论坛和系列讲座等，鼓励专家学者从不同方面探索岭南文化资源的开发与利用，如广东省社会科学联合会主办的「岭南学术论坛」系列。

（四）以激励导向的政绩考核丰富协同传承主体

激励机制能够有效作用的现实主体，是岭南文化协同保护的关键力量。文化覆盖范围上，近代港澳因殖民入侵曾面临文化断层且伴随西方文化的强势输入，两地的岭南文化覆盖面远低于珠三角九市。文化生态培育上，岭南文化在改革开放，尤其是港澳回归后，在粤港澳得到了进一步弘扬和发展，呈现出各自特色和多样特点。毋庸讳言，内地在行政主导的建设模式下，岭南文化始终占据著主流文化地位，相较港澳保留了更为正统和丰富的文化元素。据此，要突出广东一方在推进岭南文化协同传承的开放性，这既是基于对岭南文化资源禀赋的合理考察，也是立足「一国两制」对激励机制有效作用范围的政治考量。

作为「关键少数」，大湾区各级党政干部肩负著重要责任，必须运用掌握的行政资源推进文化事业。广东省政府应该用好政绩考核这根「指挥棒」，在多元指标的考核体系中增加并将岭南文化协同传承作为重要工作指标，并通过激励机制规范化和法治化，不断激发各级「权力持有人」发挥主观能动性、创造性。可参照全国文明城市、国家卫生城市评比的运作经验，加大对地方政府及其部门官员在推进岭南文化协同传承上的表彰力度，作为干部晋升的重要参考。但须注意，激励机制运作须避免「运动式治理」，应确保政策、规章的连续性、稳定性。

主体多元性，强调不再仅遵循政府由上至下、单一向度的行政治理逻辑。在文化传承不再允许单一主导的现实下，国家、社会、市场和公民均应成为文化传承主体，需要启动其内生动力、活力，让他们依据不同行动逻辑以合作共治的方式发挥优势和作用。 首先，成熟的市场经济为岭南文化协同保护提供了良好条件，港澳依赖市场和社会第三方的文化生态提供了借鉴经验。公权力机关须主动摒弃「行政化主导」，适时修改和更新文化事业管控规则，适当降低文化领域的准入门槛，使得非政府主体得以进入并成为重要力量，推动文化传承在产业化、市场化运作中继承岭南文化精华。其次，大湾区社会组织正迎来蓬勃发展的战略机遇期。内地政府要善于通过行政鼓励、行政资助等方式引导、鼓励社会组织以符合当地法律、契合本地风俗的方式参与到岭南文化传承中来，尤其是注重对各种文化组织的培育和支持。还可以借鉴港澳发达的社会组织管理模式和发展经验，构建社会组织参与的机制、平台和路径，让不断发育、愈发成熟的社会第三方成为岭南文化传承的重要主体。最后，以大湾区为主体的岭南居民对岭南文化产生了天然、内在的认同感、归属感，形成了强烈的文化传承使命感。粤港澳三地政府要回应好民众这一共同期待，保存好湾区居民共同的文化记忆，要基于人们对岭南文化的认同和内在责任，克服各方面困难，为民间文化传承活动提供便利条件、给予多种支持，为普通民众参与岭南文化传承营造良好氛围、架设多样管道。

本文发表于《紫荆论坛》2022年11-12月号第70-77页