《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

严菌子 I 香港时评人、媒体从业者

在香港基本法（以下简称基本法）条文中，并没有「中央全面管治权」的字眼，但中央全面管治权之义却无不包含在基本法条文中。中央全面管治权和特区高度自治权是统一的，二者共同构成香港特区的治理体系。本文在学习习近平总书记「七一」重要讲话精神和二十大报告的基础上，从香港基本法出发，探讨中央全面管治权和特区高度自治权统一衔接的关系，并就进一步落实中央全面管治权以及保障特区高度自治权提出一些浅见。

今年7月1日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的讲话中指出，「中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头，同时中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好」。10月16日的二十大报告中，第十三条为「坚持和完善『一国两制』制度体系，推进祖国统一」，其中提到「坚持中央全面管治权与保障特别行政区高度自治权相统一」。

一、中央全面管治权与主权相伴生，是特区高度自治权的源头

中央对特区的全面管治权与主权相伴生。作为单一制结构国家，中央作为我国的最高治理主体，对特区拥有与主权相伴生的全面管治权。主权是国家和人民对所属领土的最高权力，对所属领土的管治权是主权的具体体现和实现，没有管治权的主权，是虚空的、不切实的。基本法序言「香港自古以来就是中国的领土」，指出国家对香港从来拥有主权。基本法序言又指1997年7月1日，我国「恢复对香港行使主权」，「行使主权」，就是实施全面管治权，实施全面管治权就是恢复行使主权的具体表现。基本法序言指国家根据宪法第三十一条设立香港特区，全国人大制定香港基本法以规定香港特区实行的制度，这表明香港特区及其制度由中央创设。基本法第一条「香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分」，既是指国家对香港拥有主权，也是指国家对香港拥有全面管治权。基本法第十二条：「香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。」这条可以说是基本法第一条的进一步具体化，香港特区作为中国的一部分，其宪制地位是直辖于中央人民政府的享有高度自治权的地方特别行政区域。

中央全面管治权是特区高度自治权的源头。中央授予特区高度自治权是中央治理特区的主要方式，全面管治权是特区高度自治权的源头，中央授予特区的高度自治权同时保留在中央。基本法第二条「全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。」这条既表明了中央对香港行使主权即实施管治的主要方式是中央授权香港高度自治，又表明了香港高度自治权的源头在中央。坊间一些声音将中央的全面管治权与特区的高度自治权对立起来，是对这一条的误读，认为既然全国大人授权了香港高度自治，那么自治范围的权力就属于特区，中央就不再拥有。实际上是，授权正是授权方拥有权力的体现，对于香港的治理，中央拥有所有的管治权力和最终责任。中央授权香港特区高度自治，授权了的权力仍然同时保留，基本法第四十八条第八款规定特区行政长官「执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令」，「本法规定的有关事务」其范围是覆盖中央全面管治权和特区高度自治权的全部。这是保障中央行使全面管治权的一条考虑万全的十分缜密的一条兜底权力，虽然万能，但是一般情况下保留不用。这条清楚表明，中央在授权香港高度自治的同时，所授的权力是同时保留在中央的，中央对于授权的权力，可以收回，可以扩大授权，也有督促和监督的权力，中央对特区全面管治权与特区高度自治权并不是分离对立的，而是衔接统一的。

二、只有做到落实中央全面管治权和保障特区高度自治权相统一，才能把特区治理好

（一）中央全面管治权和特区高度自治权共同构成特区治理体系，二者统一衔接于国家「一国两制」方针政策。

中央全面管治权目前在特区的治理体现在三个层面：第一个层面是制定和把握「一国两制」方针政策，除体现在宪法、基本法、香港国安法以及其他全国人大及其常委会有关特区宪制性文件中，还分布在中央全会报告、中央政府工作报告、国家重大发展规划等国家重要文件涉及特区的部分，同时国家主席在特区行政长官年度述职的讲话以及国家主席在涉及特区的重要时间节点和场合的讲话，例如庆祝特区回归周年活动等重要日子的讲话等，也集中体现中央「一国两制」政策精神；第二个层面是中央授权特区高度自治，对授权于特区的高度自治权，中央有督促和监督责任，例如基本法第十二条规定香港特区是直辖于中央人民政府的特别行政区，第十五条规定中央人民政府依照基本法规定任命特区行政长官和主要官员，第十七条香港特区立法会制定的法律都要报全国人大常委会备案，第四十三条规定特区行政长官作为整个特区的首长对中央人民政府和香港特区负责，这些基本法条文都体现了中央对特区高度自治的督促和监督的权力和责任；第三个层面是基本法中规定的中央对特区的直接管治权，例如第十三条、第十四条关于中央政府直接行使外交权和国防权，第四十八条第八款规定特区行政长官执行中央政府就基本法规定的事务发出的指令，第十八条关于全国人大常委会决定宣布战争或紧急状态后中央政府可发布有关全国性法律在特区实施，第一百五十八条全国人大常委会解释基本法，第一百五十九条全国人大修改基本法。

香港特区高度自治权也有三个层面：第一是香港特区按照「一个国家，两种制度」的方针，不实行社会主义的制度和政策，而是保持原有的资本主义制度；第二个层面是香港特区除了外交和国防事务等，特区拥有有高度自治的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，这些权力分别归于归特区政府、立法会、法院，中央及中央部门不会代替特区管治班子行使以上权力；第三个层面，是香港特区根据高度自治的行政管理权、立法权所制定的政策和法律，只要不违反宪法和基本法，其政策和法律空间无限广阔，审判机构在宪法、基本法的基础上根据本地法律判案也丝毫不会受到中央以及香港行政和立法机构干涉。

综上，中央对特区的直接管治、中央对特区自治的督促监督、特区的高度自治，都应该以宪法、基本法等宪制性法律以及中央「一国两制」政策文件精神为根本指导，中央的治理和特区的治理统一于中央的「一国两制」方针政策。

（二）落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权统一衔接，是把特区治理好的根本前提。

基本法的大部分条文，规定了香港特区广泛的高度自治权。特区治理的好坏，中央「一国两制」方针政策是把握根本方向的，是特区治理好坏的基础因素。特区高度自治是中央实施全面管治权的主要方式，中央是否充分尊重和坚定维护特区高度自治权，中央是否履行好对特区高度自治的督促监督，特区管治班子是否能全面准确贯彻「一国两制」方针政策，将中央授权的高度自治权合适地充分地行使好，是影响特区治理好坏的主要因素。

在香港回归25年来「一国两制」的实践中，中央主要把握「一国两制」大政方针，严格按照基本法规定的范围实施管治，充分尊重和坚定维护特区的高度自治权。例如基本法第四十八条第八款规定行政长官「执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令」，在回归25年来仅行使过一次，就是2019年2月26日中央政府向香港特区行政长官发出国函〔2019〕19号，请行政长官就依法禁止「香港民族党」运作等有关情况向中央人民政府提交报告。

回归25年来的事实也证明，在中央充分尊重和坚定维护特区高度自治权的情况下，特区高度自治权并不必然就一定能合适充分地行使，例如特区政府就基本法规定的23条立法多年来就未能完成。特区高度自治权的合适充分行使还需要中央充分行使全面管治权，对特区高度自治权进行督促监督。

中央授权特区高度自治，对特区高度自治进行督促和监督，就是要令特区管治班子增强高度的责任感和使命感，充分理解和执行国家「一国两制」方针政策，在筑牢「一国」基础上，充分发挥高度自治的活力和优势，制定并执行合适的政策和法律，不负中央期望和市民期盼，解决特区前进中的矛盾，以达到将特区治理好的目标。

三、落实中央全面管治权与保障特区高度自治权相统一还需要进一步落实基本法第十二条、第十五条、第四十三条，完善相关制度机制

基本法第十二条、第十五条、第四十三条，都是规定中央政府行使的全面管治权。回归以来的「一国两制」实践中，全国人大及其常委会在法律的制定和解释方面充分发挥了为「一国两制」奠定法律基础的作用，让「一国两制」始终保持在正确的轨道行使。中央政府作为履行中央全面管治权的主体，行使全面管治权还有进一步完善相关制度机制的空间，基本法的规定为中央政府充分行使全面管治权提供了有力的法律依据。

（一）要进一步落实基本法第十二条、第四十三条，强化中央政府对特区行政长官的督促。

基本法第十二条规定香港特区是直辖于中央人民政府的高度自治的地方特别行政区域，第四十三条规定特区行政长官作为整个特区的首长，既对中央政府负责又对香港特区负责。要进一步落实以上基本法条文，强化中央政府对特区行政长官的督促，切实履行中央政府对香港特区的宪制责任。要定期或不定期就特区行政长官执行宪法基本法情况向中央政府提交报告。另外，每年国家主席和国务院总理在行政长官述职报告上的讲话，实际上就是中央领导人代表国家对特区和行政长官落实「一国两制」政策和高度自治的年度总结以及对未来一段时间相关工作的指导。中央政府对特区行政长官落实中央领导人的工作指导，应有明确的时间和形式进行督促，例如行政长官每半年就落实中央领导人工作指导提交报告等。其他，比如对贯彻落实中央全会、国家主席「七一」讲话、中央政府工作报告、国家五年规划等也应有相应明确的制度机制去督促。

（二）要进一步落实基本法第十五条，完善中央政府对特区管治班子的任命、监督、考核的制度机制。

基本法第十五条规定：「中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。」基本法第四十五条和第四十八条第五款是基本法第十五条的具体化。基本法第四十五条第一款规定「香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。」第四十八条第五款规定行政长官「提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务」。

在行政主导体制下，行政长官和特区主要官员是中央政府行使全面管治权的主要抓手，中央政府对行政长官和特区主要官员的任命的权力代表了中央对特区行政长官和主要官员有任命前的甄选权、考察权，任命后的监督权、考核权。

要形成特区管治班子的后备人才库，形成一套制度化的甄选和考察机制。由于特区行政长官5年一换届，而且由特区选举产生，特区主要官员由行政长官提名报请中央人民政府任命。在这过程中，特区官员后备人才，应该有一套常规的制度机制来进行甄选和考察和筛选。

对中央任命的特区政府主要官员，中央应当建立健全监督考核机制。例如规定中央任命的特区政府主要官员，定期向港澳办主要官员书面述职，例如年度报告职责范围事务的履行情况，并对每位中央任命主要官员建立表扬清单和批评清单，在一定范围公布。

四、落实中央全面管治权与保障特区高度自治权相统一还需要特区充分发挥基本法授予的高度自治权

正如上文所述，特区高度自治是中央管治香港的主要方式，基本法绝大部分条文规定了香港特区拥有的行政、立法、司法的高度自治权，涉及经济、教育、科学、文化、体育、宗教、劳工和社会服务、对外事务等。这些高度自治权是否能够在全面准确贯彻「一国两制」方针基础上充分发挥，是影响香港保持长期繁荣稳定的主要因素。

一是坚持行政主导，完善治理体系，提高治理能力。基本法规定了特区行政长官既是特区政府的首长，又是整个特区的首长，负责执行基本法和依照基本法适用于香港特区的其他法律，拥有广泛的权力。就特区的自治体系而言，行政长官应促使行政、立法、司法机关依照基本法和相关法律履行职责，运用基本法赋予的权力推进香港特区完善司法制度和法律体系，要运用双首长的权力更好运用法律资源和社会资源，加强政府管理，改进政府作风，提高政府行政水平。

二是要充分发挥高度自治优势，增强香港特区发展动能。例如基本法第一百一十四条、第一百一十五条、第一百一十六条分别规定香港特区保持自由港地位、实行自由贸易政策、为单独的关税地区，基本法第一百零六条、第一百零八条分别规定香港特区保持财政独立、实行独立的税收制度，基本法第一百一十条规定香港特区自行制定货币金融政策等，这些都是香港高度自治的独特优势的体现，当然还体现在其他经济社会的方方面面，这里不一一列举。基本法规定的香港高度自治优势，有很大的发挥空间，还可以实行更加多样灵活的具体政策和法律将优势发挥，例如在今年11月香港金融管理局举办的国际金融领袖投资峰会上，就宣布香港将建设虚拟资产交易中心，并为之进行政策和法律的配套。类似于这样的政策措施，香港特区拥有高度自治的行政、立法、司法权，其政策法律空间无限。

三是要运用高度自治权力，尽力排解民生忧难。按照基本法规定，香港特区拥有广泛的高度自治权，同时基本法规定了香港全部财政收入用于自身需要，中央政府不在香港特区征税。就连香港的防务支出，也是中央政府负担。按理，香港不应该出现如此多的民生忧难，尤其是土地房屋问题。习主席在今年「七一」讲话指出，中央全力支持香港积极稳妥推进改革，破除利益固化藩篱。要破除利益藩篱，排解民生忧难，政策和法律的工具都在香港特区的治理者手中。行政长官有必要率领行政、立法、司法机关，在政策和法律上突破解决。例如土地房屋问题，基本法第七条规定：「香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。」政策法律工具全部在基本法授权的高度自治权力当中。在行政长官领导下，特区各相关政策局应制定合适的房屋土地政策，在立法机关、司法机关的支持下共同打破利益藩篱，解决民生忧难。

五、结语

当前，香港国安法和选举制度改革已经为香港「一国两制」行稳致远奠定了坚实的法律基础，香港已经由乱转治，走向由治及兴的新阶段。在新阶段，必须进一步落实中央全面管治权，强化中央对特区管治班子的督促监督，同时特区要充分发挥高度自治优势，只有这样，香港才能在当前风云变幻的国际形势下，更好维护国家安全，进一步融入国家发展大局，集聚发展新动能，在中华民族伟大新征程中，发挥独特作用，作出更大贡献。

本文发表于《紫荆论坛》2022年11-12月号第41-46页