香港特区政府人才政策研究 ——基于行政长官2022年施政报告分析
《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处
李小瑛 I 中山大学粤港澳发展研究院院长助理、副教授
何俊志 I 中山大学粤港澳发展研究院院长、教授
新一届香港特区政府在2022年施政报告中为香港绘制了未来五年的发展蓝图，主张积极招商引才，高度重视人才政策的调整，针对性解决过去香港在引才、育才、留才环节中存在的问题。本文分析了香港正面临的人才流失问题及原因，以新加坡为参照，比较分析施政报告出台后香港人才政策的变化，最后提出了进一步完善香港人才政策的建议：第一，强化高端人才培养，打造人才聚集地；第二，完善人才生活保障制度，提升人才归属感；第三，融入湾区建设，构建产学研合作体系。
一、引言
香港特区行政长官李家超于2022年10月19日向立法会发表《行政长官2022年施政报告》，围绕社会治理、人才引进、对接国家战略、金融服务业、科技产业、国际贸易、跨境运输、土地房屋政策和防疫等方面阐述了自己的施政理念、愿景和具体措施。正值百年未有之大变局，全球人才争夺战越发激烈。疫情冲击下的香港人才政策弊端愈发明显，人才入境计划限制多、配额不足、手续繁琐等问题突出。过去两年香港本地人口流失约14万人，为解决人才流失问题，适应后疫情时代社会发展，香港特区政府针对现有人才政策做出较大调整，除积极培养和留住本地人才外，更加主动吸引外来人才，正式加入「全球抢人大战」。香港推出「高端人才通行证计划」，优化现有多项输入人才计划，积极吸引名牌大学毕业生，放宽人才输入签证，放宽非本地毕业生留港就业计划。其中「高端人才通行证计划」对新加坡推出的新工作签证计划做出了有效回应，并对比较突出的购房问题做出了优化。新的施政报告表明香港人才政策已由被动转为主动，真正开启由「治」及「兴」阶段。
二、香港人才流失问题及原因分析
国际移民数量持续增长，人才竞争愈发激烈。《2022年世界移民报告》显示，截至2020年，国际移民总数达到了2.81亿人，占全球人口的3.6%，同比2019年的2.72亿移民人口上涨了3.5%。疫情可能使移民数量比预计减少了约200万人，但2020年移民人数仍增加了900多万。疫情之下部分国家采取比较严格的出入境限制政策，加上国际航班数量减少及审批速度减慢对移民数量产生明显影响。但从世界范围来看，潜在的移民需求仍十分强劲且趋向多样化，这也反映出即使受疫情影响，人才争夺战亦十分激烈，尤其是发达国家近期加快了高端人才抢夺的步伐。如美国2020年12月发布《无止境的前沿：科学的未来75年》，提出未来必须更加重视STEM教育，持续增强引进和留住国外顶尖科研人才的能力。欧盟2020年9月发布新的《研究与创新的新欧洲研究区（ERA）》，提出「新的ERA」将以卓越、竞争、开放和人才驱动为基础，改善欧洲的研究和创新。英国2021年7月发布研究与发展（R&D）人员和文化战略，在吸引、保留和发展优秀人才方面，更新英国作为全球研发领域领导者的地位，确保英国的研发事业具有吸引力。
中国内地也出现争夺人才高潮，湾区人才吸力增强。香港人才流失问题，除了面临国际竞争压力，还受到内地政策的影响。近年，内地城市纷纷推出新的人才政策，如与香港存在较大竞争关系的上海2022年6月推出《关于助力复工复产实施人才特殊支持举措的通知》，允许全球前50院校留学的内地居民，毕业回国后在沪全职工作就可直接落户，取消社保缴费基数、缴费时间等要求。广州为引进人才，更新了落户政策（《广州市引进人才入户管理办法实施细则》），只要参保就可以落户，内地其他城市也跃跃欲试。此外，随著湾区建设不断推进，职业资格认可、标准衔接范围持续拓展，律师、医生、建筑师、工程师等越来越多专业领域的执业壁垒被打破，香港专业人才在大湾区内地城市获得更多职业发展机会。毕马威中国发表的《2022年香港高管人员薪酬展望》报告显示，香港专业人才愿意移居湾区内地城市的比例已从2019年的52%，上升到2022年的72%。较佳的事业及行业发展前景、交通便利、较高薪酬、获得更广阔的工作视野，是促使港人移居的主要原因。
三、香港和新加坡人才政策对比以及香港人才政策调整
作为世界上最自由的经济体，疫情发生后，香港实施了较为严格的管控措施，社会流动性受到极大限制。香港统计处数据显示，2019年之前，香港人口总体保持上升趋势，且在当年达到峰值750.79万人。随后开始缓慢下降，到2022年中，人口总量仅为729.16万人，比2019年减少2.8%，其中不乏各行业的精英人才，金融、IT、教育及医护四个行业最明显。据新加坡统计局数据，在同时期新加坡也发生类似情况，2019年之后人口数量开始下降，2021年人口增长率为-4.08%，这表明疫情之下，人才流失问题同样存在世界一些其他流动性较大的发达城市。2022年3月以来，新加坡逐步放宽了管控措施，并宣布推出新工作签证计划，月薪3万坡元（约16.8万港元）或以上的高收入外国人，可以申请5年工作签证，并允许其家属居住甚至就业，以吸引国际顶尖专才。
新加坡与香港作为发达的亚洲城市经济体，均面临本地人才不足和人口老龄化问题，经济发展高度依赖外来人才，高端人才的存量波动会极大程度影响成熟产业的竞争力的维持以及新兴产业的培育。新加坡将「人才立国」作为国家战略由来已久，人才政策已成体系。以新加坡为参照物，审视香港过去的人才政策和新施政报告出台后香港人才政策的新变化，从中能更清晰地发现新施政报告完善了引才、育才、留才中的哪些环节，以及未来的还能从哪些角度完善香港的人才政策。
（一）香港和新加坡的引才主体存在差异
海外引才是系统性大工程，需要政府部门、用人单位和社会组织作为多元化的引才主体，广泛地与海外人才产生联系，并精准引进所需人才。新加坡实施人才立国战略，侧重于政府牵头，以市场化的方式主动引进人才。新加坡国力发展局和人力部共同成立国家猎头公司——「联系新加坡」，在澳大利亚、欧洲、美国、中国、印度等地设有8个国家级办事处，为有意到新加坡发展的国际人才提供一站式服务。各个驻点主要面向学生、高技术专业人员和工人、企业家和投资家进行宣传，发布新加坡当地公司、以及外资企业的工作和商业机会信息。
香港过去侧重于由企业根据自身经营需求引入人才，政府的引领和推动作用较弱。香港特区政府推出面向不同人群的各类入境计划，由香港入境事务处负责人才的引进，仅负责审核人才资质，而没有走向世界主动招揽人才。除优秀人才入境计划外，得到香港雇主的事先雇佣是人才获得香港签证的必要条件，即香港引才主要依靠企业。
新的施政报告表明香港政府将以更积极主动的姿态参与全球人才竞争的决心和策略。首先，香港政府会扩大内地办事处和海外经贸办的职能，在17个办事处设立「招商引才专组」，主动接触目标企业和人才，联系百强大学推广各项计划，并加强联系在内地和海外留学或工作的港人，鼓励他们回港发展。其次，香港还会成立「人才服务窗口」，统筹入境事务处处理输入人才计划的申请，提升审批流程效率，为人才引进提供一站式服务。
（二）香港和新加坡的人才生活保障对比
全方位的人才生活保障体系，例如医疗、住房和子女教育，也是影响人才集聚的重要因素。香港和新加坡的医疗水平都很先进，医疗保障到位。对于取得签证的香港居民（包括非永久居民），香港公立医院基本免费；新加坡则建立了由政府补贴、保健储蓄计划、终身保健计划和保健基金计划构成的「S+3M 制度」，为公民提供多层次健康保障。但香港房价高企，住房置业成本高是留住人才的强大阻力，此外，在满足外来人才子女教育需求方面也存在不足。
住房方面，新加坡政府开展了外来人才居住计划，对新加坡永久居民、就业准证持有者和半熟练工人提供临时性住所，且价格在700至1400新元之间，可以供一家人居住。新加坡的外来人才取得永久居民身份耗时较短，此后可以租用政府组屋，购买二手组屋，供应相对充足且价格可负担，只需承担5%的额外印花税。香港受限于狭小的土地面积、房价高企，住房条件较差且租金昂贵。过去部分人才群体虽有能力购买私楼，但因身份问题，需缴付15%买家印花税和15%的从价印花税，使得人才在香港本地短期内置业困难。新的施政报告著重解决了住房置业问题。首先，向合资格外来人才退还在港置业额外的印花税。合资格外来人才居港七年并成为香港永久性居民后，可申请退还已购入的首个住宅物业所支付的买家印花税及新住宅印花税，最终印花税负担向香港永久性居民看齐。其次，香港政府研究在港深科学园附近建造新一座「创新斗室」，为科技人才提供住宿空间。
子女教育方面，新加坡的教育资源相对充足，外来人才子女可选择就读各式各样的国际学校，非永久居民在向教育部教育基金捐款后，其子女也可选择就读本地学校。香港公立学校层次不齐，国际学校学额不足、竞争激烈，且缺乏专门的学校和课程完成内地随迁子女的教育过渡。关于这个问题，施政报告中还没有提出专门的措施来解决。
（三）香港人才入境政策调整
针对一般优才、顶尖优才和学生群体制定多类别多层次的人才引进计划，形成人才集聚效应，是香港和新加坡人才政策的核心。新加坡不同层次的人才签证多以薪酬作为人才衡量的统一标准，除S准证外，没有配额和行业限制，但目前的趋势是人才认定的薪酬水平在提升，同时提出积分制的COMPASS移民框架，兼顾人才在学历和技能方面的特质以及公司特质。
过去香港的入境计划条件限制多、人才标准复杂、流程繁琐，甚至需要雇主证明相关人才本地无法获得，这削弱了香港对国际人才的吸引力。以「优秀人才入境计划」为例，从2016年到2021年，共5,826名优秀人才获得该签证，其中只有442名国际人才，获批的内地居民占比约92%。「科技人才入境计划」实施三年以来仅为香港引入600余名科技人才 。
香港新的施政几乎对所有类别的入境计划进行了调整，放宽条件限制、扩大合资格人才范围、简化审批程序，此外还对标新加坡的「顶级专才准证」推出了新的入境计划——「高端人才通行证计划」。「一般就业政策」和「输入内地人才计划」原本需要说明相关职位本地招聘困难才可引进相关人才，现在对职位年薪200万港元及以上，或位于人才清单所列13个行业的人才引进放宽该限制。过去「优秀人才入境计划」一年限制4,000配额，且申请程序繁琐，大部分个案申请耗时9-12个月，如今香港试行取消年度配额，并优化审批程序，以吸引国际人才来港。「科技人才入境计划」过去要求雇主在提交配额申请时，承诺增聘本地人才从事与科技相关的工作，这样的限制令香港本地中小型初创科技企业望而却步，实施三年以来仅有600余人获批，如今已取消增聘本地雇员的规定，使得科技企业能更为灵活地调整自身的员工结构。「非本地毕业生留港╱回港就业安排」将毕业生逗留香港找工作的时间由一年延长至两年，且除香港本地毕业生外，香港在大湾区分校的毕业生也获取了参与该计划的资格，促进了大湾区的人才流动。新增的「高端人才通行证计划」对过去一年年薪达250万港币或五年内毕业且具备累计3年及以上工作经验的全球百强大学毕业生不设限发放为期两年的签证，对五年内毕业但未达到工作经验要求的全球百强大学毕业生每年发放上限为10,000的签证。该计划的人才标准简明扼要，有利于香港快速招揽合资格的顶级优才。
（四）香港人才培养政策调整
人才，尤其是创新型人才的开发和培养，是提高国家和地区自主创新能力和综合竞争力的核心环节。培养创新人才需要做好从中学到大学的创新培养衔接，基础教育阶段发挥重要的基础性作用，培养学生的创新意识和创新能力，而高等教育阶段是创新型人才培养的关键时期，为人才培养提供实践的土壤，在产学研闭环中培育创新型人才。
在基础教育阶段，新加坡政府自2007年起推行「未来学校」项目，将信息技术元素融入教学，创新课程呈现方式来激发学生的创新思维。新加坡国立大学还主动对接高中，邀请高中生参与大学科研项目，从中认识和了解科研，以形成创新人才全生命周期的培养链。从香港最新的施政报告来看，香港开始重视中小学阶段的STEAM（科学、科技、工程、艺术和数学）教育，以配合香港未来科技产业发展大方向。同时要求至少3/4的香港公立学校于高小阶段引入编程课程，于初中课程加入人工智能等创科元素，所有公立中小学都需要委派统筹人员来整体规划课堂内外的STEAM教育，并每年举办或安排学生参与STEAM活动。
在高等教育阶段，创新人才培养与科研实践、创新成果转化相结合，是普遍的共识。但香港的「产学研」闭环存在薄弱环节，影响理工类创新人才培养。香港制造业占比过低，2021年GDP占比仅1%左右，科研与产业难以结合，即使科研实力雄厚，将上游科研成果实际应用于下游生产也困难重重，未走到创业阶段就已失败。科研成果难以在本土转化落地使得香港理工科人才培养缺乏实践的土壤。新加坡制造业对GDP的贡献高达21.1%，且其中大部分为高端制造业，产业结构有利于理工科人才梯队的形成。
香港行政长官率先推出价值100亿港币的「产学研1+计划」，从明年开始以配对形式资助至少100支有潜质成为初创企业的大学研发团队分两期完成其项目：第一期是三年内成功把科研成果转化落地，第二期是随后两年内把科研成果商品化。为了增加修读STEAM学科的学生人数，改善香港本地教育专业结构体系与企业需求错配的问题，施政报告要求受大学教育资助委员会（教资会）资助的大学提升课程质量，保证未来五年内有35%的学生修读STEAM 学科，以及60%的学生修读与国家「十四五」规划下香港发展为「八大中心」相关的学科。
四、香港人才政策评价和进一步完善香港人才政策的建议
（一）政策评价
香港人才政策的变化是香港最新施政报告中浓墨重彩的一笔，以「招商引资引才，强化竞争力」为主题，香港政府将以更加积极主动的姿态参与全球人才竞争，积极进取抢企业、抢人才，用切实的措施解决了香港引才、育才和留才环节中暴露的许多缺点。首先，通过优化各类入境计划和新增针对顶级优才的「高端人才通行证计划」，来畅通人才流入渠道和加大引才力度。其次，注重从中小学到大学的STEAM教育体系建设，以培养更多本土创新型人才，「产学研1+」计划扶助有潜力的大学科研团队分两步将科研成果落地并商品化，缓解香港本土产学研环节不畅通的问题。最后，新的施政报告关注到外来人才在港住房置业的难题，通过向合资格外来人才退还在港置业额外的印花税，以及在港深科技园为科技人才修筑公寓，有针对性地攻克香港在留才环节的薄弱点，预期能改善人才的生活条件，增强其社会融入。
（二）进一步完善香港人才政策的建议
强化高端人才培养，打造人才聚集地。推动人才引进前置到人才培养阶段。鼓励企业和政府以提供奖学金形式，资助成绩优异的中学毕业生到国内外著名大学就读，与「未来」人才建立工作契约关系。深入国内外著名高等院校，关注诸如全国大学生创业大赛、物理大赛获奖人选，邀请其来当地实习，提前「介入」单位、了解自身职业成长空间，培养城市归属感。积极引进国际名企名校，聚合更多高端人才。一方面，可以充分发挥名校名企、科研机构的高端人才聚合力以及人才裂变效应；另一方面，可以提升本土人才培养能力，提升城市发展的内在源动力。积极吸引海内外知名院校建立分院（校），争取跨国企业或分支机构落户，加强大型科研项目的交流与合作。
完善人才生活保障制度，提升人才归属感。提升外来人才待遇，著力解决人才住房问题。缩短成为香港永久居民所需时间，推动政策进一步突破，考虑将原来居港7年改为5年，提升香港对海内外人才的吸引力。为确保人才来港后「留得住」，可抓住北部都会区建设和发展机遇，加快人才公寓建设步伐，扩大现有人才公寓的服务范围并以低于市价的租金租予人才，以保障人才住房供应。扩建国际学校以及开办内地学校，著力解决子女教育问题。为充分解决外来人才的子女教育问题，除了扩建国际学校并将名额优先给予海外专才家庭，还需加快探索开办高质量的内地子女学校，或引入部分内地优秀的中小学校，衔接内地学制，完成随迁子女的教育过渡。
融入湾区建设，构建产学研合作体系。建立湾区人才协同发展机制，推动香港成为新时代全球人力资本的中心和枢纽。香港作为湾区内独具优势的国际化城市，可积极发挥制度和政策优势，利用湾区整体优势，吸引世界各地不同行业人才通过香港进入湾区，汇聚国际人才。加强湾区内人才流动和培养，通过在金融、税收、教育、医疗和营商环境等方面基于适当倾斜，实现资源和服务同步，推动整个大湾区的人才建设和进步。强化香港科创能力，构建「产学研」合作体系。进一步推进河套合作区科创人才落地规划，加快项目引进、人才培养、两地机制衔接和相关服务配套的落实，利用好「一国两制」的创新模式，与深圳协同合作，切实提升香港乃至大湾区的科技创新能力。主动和大湾区城市沟通并对接，从经费和政策措施上支持香港科研人员对接大湾区的企业和高校，支持科研人才和机构在大湾区设立据点，形成「产学研」的闭环，深化科研和产业在大湾区的融合。
参考文献：
[1]刘理晖, 胡晓. 全球人才流动特点和自由贸易港(区)的人才政策[J]. 重庆理工大学学报：社会科学, 2019, 33(12):11.
[2]张波. 世界发达国家或地区高端人才集聚的主要做法及其借鉴[J]. 上海党史与党建, 2019(1):4.
[3]王胜、曾晓明、韩晶磊、钟睿云. 新加坡「人才立国」之道对海南自贸港建设的启示[J]. 今日海南, 2020(9):3.
[4]邓雪梅, 工业4.0时代,新加坡的人才政策措施如何助力城市创新[J]. 城市建设理论研究(电子版), 2020(16): 第117-120页.
[5]李政毅与何晓斌.新加坡面向创新驱动型经济的人才政策经验与启示[J]. 社会政策研究, 2019(02): 第130-138页.
[6]纪硕鸣. 再竞争！金融、企业激烈争夺后，香港新加坡又展开新一轮人才战［EB/OL]. (2022-08-30）［2022-10-29]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1742553068182397151&wfr=spider&for=pc.
[7]李家超. 香港行政长官2022年施政报告［EB/OL］. (2022-10-19)［2022-10-29］. https://www.policyaddress.gov.hk/2022/sc/p1.html.
本文发表于《紫荆论坛》2022年11-12月号第30-36页
扫描二维码分享到手机
+关注
《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处
李小瑛 I 中山大学粤港澳发展研究院院长助理、副教授
何俊志 I 中山大学粤港澳发展研究院院长、教授
新一届香港特区政府在2022年施政报告中为香港绘制了未来五年的发展蓝图，主张积极招商引才，高度重视人才政策的调整，针对性解决过去香港在引才、育才、留才环节中存在的问题。本文分析了香港正面临的人才流失问题及原因，以新加坡为参照，比较分析施政报告出台后香港人才政策的变化，最后提出了进一步完善香港人才政策的建议：第一，强化高端人才培养，打造人才聚集地；第二，完善人才生活保障制度，提升人才归属感；第三，融入湾区建设，构建产学研合作体系。
一、引言
香港特区行政长官李家超于2022年10月19日向立法会发表《行政长官2022年施政报告》，围绕社会治理、人才引进、对接国家战略、金融服务业、科技产业、国际贸易、跨境运输、土地房屋政策和防疫等方面阐述了自己的施政理念、愿景和具体措施。正值百年未有之大变局，全球人才争夺战越发激烈。疫情冲击下的香港人才政策弊端愈发明显，人才入境计划限制多、配额不足、手续繁琐等问题突出。过去两年香港本地人口流失约14万人，为解决人才流失问题，适应后疫情时代社会发展，香港特区政府针对现有人才政策做出较大调整，除积极培养和留住本地人才外，更加主动吸引外来人才，正式加入「全球抢人大战」。香港推出「高端人才通行证计划」，优化现有多项输入人才计划，积极吸引名牌大学毕业生，放宽人才输入签证，放宽非本地毕业生留港就业计划。其中「高端人才通行证计划」对新加坡推出的新工作签证计划做出了有效回应，并对比较突出的购房问题做出了优化。新的施政报告表明香港人才政策已由被动转为主动，真正开启由「治」及「兴」阶段。
二、香港人才流失问题及原因分析
国际移民数量持续增长，人才竞争愈发激烈。《2022年世界移民报告》显示，截至2020年，国际移民总数达到了2.81亿人，占全球人口的3.6%，同比2019年的2.72亿移民人口上涨了3.5%。疫情可能使移民数量比预计减少了约200万人，但2020年移民人数仍增加了900多万。疫情之下部分国家采取比较严格的出入境限制政策，加上国际航班数量减少及审批速度减慢对移民数量产生明显影响。但从世界范围来看，潜在的移民需求仍十分强劲且趋向多样化，这也反映出即使受疫情影响，人才争夺战亦十分激烈，尤其是发达国家近期加快了高端人才抢夺的步伐。如美国2020年12月发布《无止境的前沿：科学的未来75年》，提出未来必须更加重视STEM教育，持续增强引进和留住国外顶尖科研人才的能力。欧盟2020年9月发布新的《研究与创新的新欧洲研究区（ERA）》，提出「新的ERA」将以卓越、竞争、开放和人才驱动为基础，改善欧洲的研究和创新。英国2021年7月发布研究与发展（R&D）人员和文化战略，在吸引、保留和发展优秀人才方面，更新英国作为全球研发领域领导者的地位，确保英国的研发事业具有吸引力。
中国内地也出现争夺人才高潮，湾区人才吸力增强。香港人才流失问题，除了面临国际竞争压力，还受到内地政策的影响。近年，内地城市纷纷推出新的人才政策，如与香港存在较大竞争关系的上海2022年6月推出《关于助力复工复产实施人才特殊支持举措的通知》，允许全球前50院校留学的内地居民，毕业回国后在沪全职工作就可直接落户，取消社保缴费基数、缴费时间等要求。广州为引进人才，更新了落户政策（《广州市引进人才入户管理办法实施细则》），只要参保就可以落户，内地其他城市也跃跃欲试。此外，随著湾区建设不断推进，职业资格认可、标准衔接范围持续拓展，律师、医生、建筑师、工程师等越来越多专业领域的执业壁垒被打破，香港专业人才在大湾区内地城市获得更多职业发展机会。毕马威中国发表的《2022年香港高管人员薪酬展望》报告显示，香港专业人才愿意移居湾区内地城市的比例已从2019年的52%，上升到2022年的72%。较佳的事业及行业发展前景、交通便利、较高薪酬、获得更广阔的工作视野，是促使港人移居的主要原因。
三、香港和新加坡人才政策对比以及香港人才政策调整
作为世界上最自由的经济体，疫情发生后，香港实施了较为严格的管控措施，社会流动性受到极大限制。香港统计处数据显示，2019年之前，香港人口总体保持上升趋势，且在当年达到峰值750.79万人。随后开始缓慢下降，到2022年中，人口总量仅为729.16万人，比2019年减少2.8%，其中不乏各行业的精英人才，金融、IT、教育及医护四个行业最明显。据新加坡统计局数据，在同时期新加坡也发生类似情况，2019年之后人口数量开始下降，2021年人口增长率为-4.08%，这表明疫情之下，人才流失问题同样存在世界一些其他流动性较大的发达城市。2022年3月以来，新加坡逐步放宽了管控措施，并宣布推出新工作签证计划，月薪3万坡元（约16.8万港元）或以上的高收入外国人，可以申请5年工作签证，并允许其家属居住甚至就业，以吸引国际顶尖专才。
新加坡与香港作为发达的亚洲城市经济体，均面临本地人才不足和人口老龄化问题，经济发展高度依赖外来人才，高端人才的存量波动会极大程度影响成熟产业的竞争力的维持以及新兴产业的培育。新加坡将「人才立国」作为国家战略由来已久，人才政策已成体系。以新加坡为参照物，审视香港过去的人才政策和新施政报告出台后香港人才政策的新变化，从中能更清晰地发现新施政报告完善了引才、育才、留才中的哪些环节，以及未来的还能从哪些角度完善香港的人才政策。
（一）香港和新加坡的引才主体存在差异
海外引才是系统性大工程，需要政府部门、用人单位和社会组织作为多元化的引才主体，广泛地与海外人才产生联系，并精准引进所需人才。新加坡实施人才立国战略，侧重于政府牵头，以市场化的方式主动引进人才。新加坡国力发展局和人力部共同成立国家猎头公司——「联系新加坡」，在澳大利亚、欧洲、美国、中国、印度等地设有8个国家级办事处，为有意到新加坡发展的国际人才提供一站式服务。各个驻点主要面向学生、高技术专业人员和工人、企业家和投资家进行宣传，发布新加坡当地公司、以及外资企业的工作和商业机会信息。
香港过去侧重于由企业根据自身经营需求引入人才，政府的引领和推动作用较弱。香港特区政府推出面向不同人群的各类入境计划，由香港入境事务处负责人才的引进，仅负责审核人才资质，而没有走向世界主动招揽人才。除优秀人才入境计划外，得到香港雇主的事先雇佣是人才获得香港签证的必要条件，即香港引才主要依靠企业。
新的施政报告表明香港政府将以更积极主动的姿态参与全球人才竞争的决心和策略。首先，香港政府会扩大内地办事处和海外经贸办的职能，在17个办事处设立「招商引才专组」，主动接触目标企业和人才，联系百强大学推广各项计划，并加强联系在内地和海外留学或工作的港人，鼓励他们回港发展。其次，香港还会成立「人才服务窗口」，统筹入境事务处处理输入人才计划的申请，提升审批流程效率，为人才引进提供一站式服务。
（二）香港和新加坡的人才生活保障对比
全方位的人才生活保障体系，例如医疗、住房和子女教育，也是影响人才集聚的重要因素。香港和新加坡的医疗水平都很先进，医疗保障到位。对于取得签证的香港居民（包括非永久居民），香港公立医院基本免费；新加坡则建立了由政府补贴、保健储蓄计划、终身保健计划和保健基金计划构成的「S+3M 制度」，为公民提供多层次健康保障。但香港房价高企，住房置业成本高是留住人才的强大阻力，此外，在满足外来人才子女教育需求方面也存在不足。
住房方面，新加坡政府开展了外来人才居住计划，对新加坡永久居民、就业准证持有者和半熟练工人提供临时性住所，且价格在700至1400新元之间，可以供一家人居住。新加坡的外来人才取得永久居民身份耗时较短，此后可以租用政府组屋，购买二手组屋，供应相对充足且价格可负担，只需承担5%的额外印花税。香港受限于狭小的土地面积、房价高企，住房条件较差且租金昂贵。过去部分人才群体虽有能力购买私楼，但因身份问题，需缴付15%买家印花税和15%的从价印花税，使得人才在香港本地短期内置业困难。新的施政报告著重解决了住房置业问题。首先，向合资格外来人才退还在港置业额外的印花税。合资格外来人才居港七年并成为香港永久性居民后，可申请退还已购入的首个住宅物业所支付的买家印花税及新住宅印花税，最终印花税负担向香港永久性居民看齐。其次，香港政府研究在港深科学园附近建造新一座「创新斗室」，为科技人才提供住宿空间。
子女教育方面，新加坡的教育资源相对充足，外来人才子女可选择就读各式各样的国际学校，非永久居民在向教育部教育基金捐款后，其子女也可选择就读本地学校。香港公立学校层次不齐，国际学校学额不足、竞争激烈，且缺乏专门的学校和课程完成内地随迁子女的教育过渡。关于这个问题，施政报告中还没有提出专门的措施来解决。
（三）香港人才入境政策调整
针对一般优才、顶尖优才和学生群体制定多类别多层次的人才引进计划，形成人才集聚效应，是香港和新加坡人才政策的核心。新加坡不同层次的人才签证多以薪酬作为人才衡量的统一标准，除S准证外，没有配额和行业限制，但目前的趋势是人才认定的薪酬水平在提升，同时提出积分制的COMPASS移民框架，兼顾人才在学历和技能方面的特质以及公司特质。
过去香港的入境计划条件限制多、人才标准复杂、流程繁琐，甚至需要雇主证明相关人才本地无法获得，这削弱了香港对国际人才的吸引力。以「优秀人才入境计划」为例，从2016年到2021年，共5,826名优秀人才获得该签证，其中只有442名国际人才，获批的内地居民占比约92%。「科技人才入境计划」实施三年以来仅为香港引入600余名科技人才 。
香港新的施政几乎对所有类别的入境计划进行了调整，放宽条件限制、扩大合资格人才范围、简化审批程序，此外还对标新加坡的「顶级专才准证」推出了新的入境计划——「高端人才通行证计划」。「一般就业政策」和「输入内地人才计划」原本需要说明相关职位本地招聘困难才可引进相关人才，现在对职位年薪200万港元及以上，或位于人才清单所列13个行业的人才引进放宽该限制。过去「优秀人才入境计划」一年限制4,000配额，且申请程序繁琐，大部分个案申请耗时9-12个月，如今香港试行取消年度配额，并优化审批程序，以吸引国际人才来港。「科技人才入境计划」过去要求雇主在提交配额申请时，承诺增聘本地人才从事与科技相关的工作，这样的限制令香港本地中小型初创科技企业望而却步，实施三年以来仅有600余人获批，如今已取消增聘本地雇员的规定，使得科技企业能更为灵活地调整自身的员工结构。「非本地毕业生留港╱回港就业安排」将毕业生逗留香港找工作的时间由一年延长至两年，且除香港本地毕业生外，香港在大湾区分校的毕业生也获取了参与该计划的资格，促进了大湾区的人才流动。新增的「高端人才通行证计划」对过去一年年薪达250万港币或五年内毕业且具备累计3年及以上工作经验的全球百强大学毕业生不设限发放为期两年的签证，对五年内毕业但未达到工作经验要求的全球百强大学毕业生每年发放上限为10,000的签证。该计划的人才标准简明扼要，有利于香港快速招揽合资格的顶级优才。
（四）香港人才培养政策调整
人才，尤其是创新型人才的开发和培养，是提高国家和地区自主创新能力和综合竞争力的核心环节。培养创新人才需要做好从中学到大学的创新培养衔接，基础教育阶段发挥重要的基础性作用，培养学生的创新意识和创新能力，而高等教育阶段是创新型人才培养的关键时期，为人才培养提供实践的土壤，在产学研闭环中培育创新型人才。
在基础教育阶段，新加坡政府自2007年起推行「未来学校」项目，将信息技术元素融入教学，创新课程呈现方式来激发学生的创新思维。新加坡国立大学还主动对接高中，邀请高中生参与大学科研项目，从中认识和了解科研，以形成创新人才全生命周期的培养链。从香港最新的施政报告来看，香港开始重视中小学阶段的STEAM（科学、科技、工程、艺术和数学）教育，以配合香港未来科技产业发展大方向。同时要求至少3/4的香港公立学校于高小阶段引入编程课程，于初中课程加入人工智能等创科元素，所有公立中小学都需要委派统筹人员来整体规划课堂内外的STEAM教育，并每年举办或安排学生参与STEAM活动。
在高等教育阶段，创新人才培养与科研实践、创新成果转化相结合，是普遍的共识。但香港的「产学研」闭环存在薄弱环节，影响理工类创新人才培养。香港制造业占比过低，2021年GDP占比仅1%左右，科研与产业难以结合，即使科研实力雄厚，将上游科研成果实际应用于下游生产也困难重重，未走到创业阶段就已失败。科研成果难以在本土转化落地使得香港理工科人才培养缺乏实践的土壤。新加坡制造业对GDP的贡献高达21.1%，且其中大部分为高端制造业，产业结构有利于理工科人才梯队的形成。
香港行政长官率先推出价值100亿港币的「产学研1+计划」，从明年开始以配对形式资助至少100支有潜质成为初创企业的大学研发团队分两期完成其项目：第一期是三年内成功把科研成果转化落地，第二期是随后两年内把科研成果商品化。为了增加修读STEAM学科的学生人数，改善香港本地教育专业结构体系与企业需求错配的问题，施政报告要求受大学教育资助委员会（教资会）资助的大学提升课程质量，保证未来五年内有35%的学生修读STEAM 学科，以及60%的学生修读与国家「十四五」规划下香港发展为「八大中心」相关的学科。
四、香港人才政策评价和进一步完善香港人才政策的建议
（一）政策评价
香港人才政策的变化是香港最新施政报告中浓墨重彩的一笔，以「招商引资引才，强化竞争力」为主题，香港政府将以更加积极主动的姿态参与全球人才竞争，积极进取抢企业、抢人才，用切实的措施解决了香港引才、育才和留才环节中暴露的许多缺点。首先，通过优化各类入境计划和新增针对顶级优才的「高端人才通行证计划」，来畅通人才流入渠道和加大引才力度。其次，注重从中小学到大学的STEAM教育体系建设，以培养更多本土创新型人才，「产学研1+」计划扶助有潜力的大学科研团队分两步将科研成果落地并商品化，缓解香港本土产学研环节不畅通的问题。最后，新的施政报告关注到外来人才在港住房置业的难题，通过向合资格外来人才退还在港置业额外的印花税，以及在港深科技园为科技人才修筑公寓，有针对性地攻克香港在留才环节的薄弱点，预期能改善人才的生活条件，增强其社会融入。
（二）进一步完善香港人才政策的建议
强化高端人才培养，打造人才聚集地。推动人才引进前置到人才培养阶段。鼓励企业和政府以提供奖学金形式，资助成绩优异的中学毕业生到国内外著名大学就读，与「未来」人才建立工作契约关系。深入国内外著名高等院校，关注诸如全国大学生创业大赛、物理大赛获奖人选，邀请其来当地实习，提前「介入」单位、了解自身职业成长空间，培养城市归属感。积极引进国际名企名校，聚合更多高端人才。一方面，可以充分发挥名校名企、科研机构的高端人才聚合力以及人才裂变效应；另一方面，可以提升本土人才培养能力，提升城市发展的内在源动力。积极吸引海内外知名院校建立分院（校），争取跨国企业或分支机构落户，加强大型科研项目的交流与合作。
完善人才生活保障制度，提升人才归属感。提升外来人才待遇，著力解决人才住房问题。缩短成为香港永久居民所需时间，推动政策进一步突破，考虑将原来居港7年改为5年，提升香港对海内外人才的吸引力。为确保人才来港后「留得住」，可抓住北部都会区建设和发展机遇，加快人才公寓建设步伐，扩大现有人才公寓的服务范围并以低于市价的租金租予人才，以保障人才住房供应。扩建国际学校以及开办内地学校，著力解决子女教育问题。为充分解决外来人才的子女教育问题，除了扩建国际学校并将名额优先给予海外专才家庭，还需加快探索开办高质量的内地子女学校，或引入部分内地优秀的中小学校，衔接内地学制，完成随迁子女的教育过渡。
融入湾区建设，构建产学研合作体系。建立湾区人才协同发展机制，推动香港成为新时代全球人力资本的中心和枢纽。香港作为湾区内独具优势的国际化城市，可积极发挥制度和政策优势，利用湾区整体优势，吸引世界各地不同行业人才通过香港进入湾区，汇聚国际人才。加强湾区内人才流动和培养，通过在金融、税收、教育、医疗和营商环境等方面基于适当倾斜，实现资源和服务同步，推动整个大湾区的人才建设和进步。强化香港科创能力，构建「产学研」合作体系。进一步推进河套合作区科创人才落地规划，加快项目引进、人才培养、两地机制衔接和相关服务配套的落实，利用好「一国两制」的创新模式，与深圳协同合作，切实提升香港乃至大湾区的科技创新能力。主动和大湾区城市沟通并对接，从经费和政策措施上支持香港科研人员对接大湾区的企业和高校，支持科研人才和机构在大湾区设立据点，形成「产学研」的闭环，深化科研和产业在大湾区的融合。
参考文献：
[1]刘理晖, 胡晓. 全球人才流动特点和自由贸易港(区)的人才政策[J]. 重庆理工大学学报：社会科学, 2019, 33(12):11.
[2]张波. 世界发达国家或地区高端人才集聚的主要做法及其借鉴[J]. 上海党史与党建, 2019(1):4.
[3]王胜、曾晓明、韩晶磊、钟睿云. 新加坡「人才立国」之道对海南自贸港建设的启示[J]. 今日海南, 2020(9):3.
[4]邓雪梅, 工业4.0时代,新加坡的人才政策措施如何助力城市创新[J]. 城市建设理论研究(电子版), 2020(16): 第117-120页.
[5]李政毅与何晓斌.新加坡面向创新驱动型经济的人才政策经验与启示[J]. 社会政策研究, 2019(02): 第130-138页.
[6]纪硕鸣. 再竞争！金融、企业激烈争夺后，香港新加坡又展开新一轮人才战［EB/OL]. (2022-08-30）［2022-10-29]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1742553068182397151&wfr=spider&for=pc.
[7]李家超. 香港行政长官2022年施政报告［EB/OL］. (2022-10-19)［2022-10-29］. https://www.policyaddress.gov.hk/2022/sc/p1.html.
本文发表于《紫荆论坛》2022年11-12月号第30-36页
