政府数据包罗万象，涉及面广。因此，更好地整合不断膨胀的政府数据资源一直是世界各国政府努力实现的目标。10月28日，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》（以下简称《指南》）。《指南》既是长期以来我国加强政府数据资源整合管理实践的经验总结，也是指导当前和今后一段时期我国政务大数据体系建设工作的指导性文件。《指南》将为贯彻落实不久前国务院发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》奠定坚实基础。

文｜北京 李广乾

形成具有中国特色的政府数据资源整合道路

对政府数据资源进行整合，几乎贯穿我国电子政务建设的整个过程。在这个整合过程当中，我国提出了诸多的技术、业务和系统整合方向，形成了具有中国特色的政府数据资源整合道路。尽管整合的内容和重点在不同的历史时期各有侧重，但长期以来其总体方向却是一直围绕著网络建设、政府网站、数据库、业务系统四个方面展开，并延续至今。

一是网络整合。网络整合不仅是减少重复建设、提高电子政务建设绩效的举措，也是实现电子政务业务整合和政府数据整合的基础条件。党中央和国务院从电子政务建设初期就著手启动电子政务网络整合工作。经过长期的努力，我国基于电子政务内外网的国家电子政务网络体系初步建成，政务外网已经进入二期建设阶段。

近年来，云计算数据中心被认为是新型信息基础设施，成为国家电子政务的网络与基础设施建设的基本方向。2017年公布的《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》充分地反应了这种技术发展趋势和要求，提出了一个系统的电子政务云计算体系架构，最近的“东数西算”以及全国一体化大数据体系即是其延续与发展。

二是政府网站整合。从20年来的发展实践来看，我国的政府网站整合主要包含以下几个方面：首先是政府门户网站对政府部门网站的整合。特别是在政府信息公开阶段，由各级政府所建立运营的政府门户网站对于整合政府信息公开工作发挥了重要作用。其次是政府门户网站与行政服务中心等实体政务大厅的整合，实现了基层电子政务线上线下统筹发展。第三是电子政务的平台化。近年来，人们将电子商务领域的平台化成功经验引入电子政务领域，认为政务服务也应该平台化。《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》（国办函〔2016〕108号）就将“互联网+政务服务”的发展目标确定为“政务服务平台化”。根据该文件规定，“互联网+政务服务”平台主要由互联网政务服务门户、政务服务管理平台、业务办理系统和政务服务数据共享平台四部分构成。2019年5月开始整体上线试运行的国家政务服务平台即是这种趋势的集中表现。

三是政府数据库的应用整合。我国的政府数据资源整合思维，在国务院《促进大数据发展行动纲要》中发生了重大的转变，即由专题基础数据库建设向数据库的综合应用转变，尤其是强调建设政务服务数据共享平台。因此，当前我国的政府数据库建设，主要包括两个方面的内容：首先是继续进行2002年的《指导意见》所规划的编制政务信息资源建设专项规划、设计电子政务信息资源目录体系与交换体系、建设电子政务四大基础数据库这三项基础性工作；其次是在此基础上，建设和完善政府数据统一共享交换平台、国家政府数据统一开放平台。

上述政策转变，集中体现在“互联网+政务服务”平台上。其核心功能是，以政务服务资源目录和数据交换为中心，一边连接政务服务事项库、办件信息库、监管信息共享库、信用信息库等政务服务业务信息库，一边是连接人口、法人、地理空间信息、电子证照、投资项目信息、政务服务事项信息等基础信息资源库，共同构成政务服务数据共享平台，为政务服务提供统一的数据支撑。这些也构成全国一体化政务大数据体系的主要建设内容。

四是业务系统整合。业务系统整合是政府数据整合的基础。我国对电子政务业务系统的认识经过了一个不断深化的过程。2002年的《指导意见》的认识相对简单，只规划了“十二金”即办公业务资源系统、金关、金税和金融监管（含金卡）、宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金质、金水等十二个业务信息系统。2006年的“总体框架”希望在借鉴国外有关电子政务业务参考模型的基础之上，提出电子政务业务系统规划的一套制度化的依据和管理方法。2016年12月发布的《建设指南》对于“互联网+政务服务”则从事项性质、服务对象、实施主体、服务主题、服务层级、服务形式、行政管辖等七个层面进行划分。2017年国家发改委发布的《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》将业务系统建设规划为六大领域：党的执政能力信息化工程、民主法治信息化工程、综合调控信息化工程、市场监管信息化工程、公共服务信息化工程、公共安全信息化工程。这些不断细化的划分，为构建有效的全国一体化政务大数据体系提供了明确的业务基础。

上述四个方面的整合，与国外多数国家有关政务数据规划和管理存在显著的差别，完全是根据我国电子政务、数字政府与大数据产业发展实际而探索出来的具有鲜明中国特色的政务大数据体系。

八个“一体化”打造全国一体化政务大数据体系

经过上述长期艰辛的探索，特别是经过上述四个方面的整合，打造全国一体化政务大数据体系便水到渠成了。从《指南》来看，我们可以从两个方面去认识和理解全国一体化政务大数据体系：

首先是其顶层架构（如图所示），即三类平台和三大支撑。三类平台为“1+32+N”框架结构。“1”是指国家政务大数据平台，是我国政务数据管理的总枢纽、政务数据流转的总通道、政务数据服务的总门户；“32”是指31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团统筹建设的省级政务数据平台，负责本地区政务数据的目录编制、供需对接、汇聚整合、共享开放，与国家平台实现级联对接；“N”是指国务院有关部门的政务数据平台，负责本部门本行业数据汇聚整合与供需对接，与国家平台实现互联互通，尚未建设政务数据平台的部门，可由国家平台提供服务支撑。三大支撑包括管理机制、标准规范、安全保障三个方面。

其次是八个“一体化”。为了切实推进全国一体化政务大数据体系落实到位，《指南》文件针对上述顶层架构，专门明确了八个方面的一体化工作，即统筹管理一体化、数据目录一体化、数据资源一体化、共享交换一体化、数据服务一体化、算力设施一体化、标准规范一体化、安全保障一体化。八个“一体化”概括了全国一体化政务大数据体系建设的全部工作，既是对二十多年来我国电子政务与政府数据管理工作的概括和总结，也是上述四个方面整合的进一步深化发展。八个“一体化”的最大特点，就是对政务大数据体系建设的各方面工作做了透彻分解，不留死角，因此一经推出就被人们称为我国政务大数据体系建设的“工程图纸”和“任务清单”。

全国一体化政务大数据体系夯实“数字中国”发展基础

全国一体化政务大数据体系是新时期我国数字经济和数字政府建设的重大部署，对于加快建设完善“数字中国”将发挥重要的先导作用。

首先，全国一体化政务大数据体系将能够有效地解决20多年以来我国电子政务和数字政府建设领域的诸多悬而未决的重大问题，特别是解决基础设施共建共享难、数据共享开放难、重复建设等顽疾。因此，全国一体化政务大数据体系可以看作是20多年来我国电子政务和数字政府建设的一个重要里程碑。

其次，全国一体化政务大数据体系将不断夯实“数字中国”发展基础。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，数字政府是构成“数字中国”的四大组成部分之一，也是推进“数字中国”建设的牵引力量。全国一体化政务大数据体系是我国数字政府实现高质量发展的核心，将直接推动“数字中国”其他各个部分的快速发展。

第三，全国一体化政务大数据体系将有力地推进数据要素化进程。近年来，随著数字经济的深入发展，全社会大数据总量在快速增长，政务大数据在其中的占比越来越低，但政务大数据不仅与每个人、每个企业密切相关，也是反应经济社会发展核心特性的数据，是全社会的高价值基础数据，是推进数据要素化进程的关键环节，因此，全国一体化政务大数据体系建设将直接推进数据要素化发展进程。

第四，全国一体化政务大数据体系是国家治理体系与治理能力现代化的关键基础设施。全国一体化政务大数据体系将有效地推动政务数据开放共享进程，不仅能够提高各级政府管理服务效能，也将为营造良好的数字经济发展生态提供工具和手段，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

（作者系国务院发展研究中心信息中心研究员，本文发布于《紫荆》杂志2022年12月号）