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曾    悠 I 澳门创新发展研究会副理事长

梁家豪 I 澳门经济学会青委会副主任

近年，澳门面临生育率下降及社会老龄化的问题，相关问题日益影响社会及经济的可持续发展，急需政府重新对人口政策作出评估及审视，以更前瞻、更系统、更全面的角度订定新一轮的人口政策发展策略。

一、澳门人口现状

(一)近十年澳门总人口变化

根据澳门统计暨普查局（以下简称统计局）《2021人口普查初步结果》资料显示，2021年8月澳门总人口为682,100人，较2011年增加23.5%；过去十年的年平均增长率为2.1%，较2001至2011年间的2.4%有所放缓。总人口中，本地人口占83.4%，居澳外地雇员占13.9%；与2011年比较，本地人口的增幅为17.2%，而居澳外地雇员增幅高达51.8%，是人口增长的主要因素。

(二)近年澳门总人口结构变化

1.人口性别比例变化：女多男少情况持续

统计局《2021人口普查初步结果》反映了澳门女性人口多于男性的情况持续。女性人口占总人口的53.0%；性别比由十年前的92.3下降至88.5，即每100名女性对应88.5名男性，与2011年比较，女性总人口显著增加25.9%，增幅较男性的20.8%高出5.1%。统计局认为这与人口老化且女性寿命普遍较长有关。

2.人口岁组结构变化：人口老化情况显著

老年人口（65岁及以上）由2011年的39,964人大幅上升1.07倍至82,800人，年平均增长率为7.6%。老年人口比例亦由2011年的7.2%攀升至12.1%，预期澳门即将进入老龄社会[ 老龄社会：即长者占人口比例为14%。]。

成年人口（15至64岁）由2011年的446,700人增加至2021年的500,300人，占总人口的比例由2011年的80.8%减少至2021年的73.3%。

少年儿童人口（0至14岁）由2011年的65,900人增加50.3%至2021年的99,000人，占总人口的比例增加2.6%，至14.5%。近年新生婴儿数量持续减少，根据澳门《人口统计2021》的数字，2021年共5,026名婴儿出生，按年减少519名；新生婴儿父母亲的年龄中位数分别为32.9岁及31.4 岁，较2011年分别上升0.6岁及2.5岁；出生率为7.4%，较2011年的10.6%明显减少，也是自2005年以来录得的最低水平。国际普遍认为总和生育率达1.5是「高度敏感警戒线」，低于1.5则有机会坠入人口老龄化不断加快、少子化程度超过老龄化程度的「低生育率陷阱」，而2021年澳门总和生育率只有0.756，情况令人担忧。

从上述数据可总结得出老年人口增长的数量较少年儿童人口为多，同时老年人口及少年儿童人口增长的数量又比成年人口为多。两个情况同时出现，反映人口老化及成年人口抚养压力正不断增大。过去十年，抚养比率随人口老化上升，由2011年的23.7%增至现时的36.3%，即由4名成年人抚养1名老年人或少年儿童的负担，加重至现时由约3名成年人抚养1名老年人或少年儿童；若只计算本地人口，则是2名成年人抚养1名老年人或少年儿童，情况更为严峻。

3.住户结构、人口密度及人口分布

统计局《2021人口普查初步结果》显示，住户数目由2011年的共170,769户上升至2021年的202,700户，每户平均成员数目由3.08人减少至2.98人。由于澳门近年陆地面积增长率低于同期的人口增长率，因此人口密度由2011年每平方公里18,454人增至2021年的20,645人，并以氹仔中心区为澳门人口最多的分区，共有75,700人，占总人口11.1%，其次是黑沙环新填海区和黑沙环及祐汉区，分别占10.4%及10.1%。

(三)人口素质持续提升

统计局《2016中期人口统计详细结果》显示，澳门人口的教育程度持续提升。年龄在3岁及以上人口（632,857人）中，完成高中教育的占26.2%、高等教育的占23.1%，较2011年分别上升0.1及6.4%。拥有高等教育学位的有133,395人，当中最高学历为学士的占86.3%，硕士的占12.2%。随着本地居民的学历和工作技能有所提升，加上经济稳步发展，居民于企业担任领导及经理的就业人口占比由2011年的7.5%上升至2016年的7.8%，技术员及辅助专业人员则由2011年的10.8%上升至2016年的12.1%。

(四)未来预测数字

根据《澳门人口预测2016-2036》，统计局于2016年以高至低程度的假设，预测澳门至2036年多项人口指标的发展情况，当中以低程度假设最合乎现时的数据。低程度假设预测2026年澳门总人口将增加至727,100人、2031年的752,000人及2036年的763,400人。总人口年平均增长率、自然增及出生率长率将持续下降，死亡率、抚养比率及老化指数将持续上升。预测住户总数将增加至2026年的219,400户、2031年229,000户及2036年234,800户。

二、澳门人口发展存在问题

第一，澳门缺乏明确的人口政策统筹单位。人口政策不单涉及生育等政策，还涉及人口迁移、年龄结构、养老、银发就业等环节，是一项系统的政策工程，需要有高层次、督导力强的组织进行协调。如目前香港已成立高层次的人口政策督导委员会。澳门目前的人口政策是按各具体政策放在不同部门去落实，部门之间对人口政策的沟通难以及时和充分，也缺乏一个高层次的人口政策指导及督办机构。这样容易引起政策目标不一，推动人口发展各项工作资源分散，轻重缓急不一，财政支出容易造成重叠浪费等不良现象。

第二，澳门出生人口创新低。2021年，澳门全年新生婴共5,026名，按年减少519名，出生率为7.4%，是自2005年以来录得的最低水平。出生率低下是许多发达地区的共同现象，是人口学中少子化现象的一个体现。若持续出生人口不足，必然加剧一个地区的人口老化，引起年轻人的社保供养负担压力增加，也会不利当地劳动力和人才资源的更替，对于市场小的澳门来讲更是在缩减内循环的规模，不利经济产业的发展。

第三，人才不足是澳门老大难的问题。一个好的人才制度，应当是人才进得来、留得住，可让本地人才跟随外来人才一同成长。然而，由于制度、产业和社会民意等综合性因素，澳门的人才引进一直是不够精准、不够审批高效、不够透明科学，人才引进数量跟不上新产业所需。诚然，社会一直质疑，引进人才是否就是澳门本地不能供应的人才，这就涉及人才制度的透明度和严谨度如何能确定引进人才来澳后确实在澳门推进产业。不论如何，目前应加快人才引进新制度的立法进度，制度出台后要跟市民做社团、智库沟通和政策解读。

第四，人口老化是世界难题，澳门也不例外。根据澳门《2021年第四季人口统计》，截至2021年底，不包括居澳外地雇员及外地学生的澳门本地人口有570,100人，按年增加1.1%，女性占53.1%。老年人口 (65岁及以上) 及少年儿童人口 (0-14岁) 分别占14.6%及17.4%。本地人口的老年人口抚养比率为21.5%，即约5名成年人口抚养1名老年人口。国际上，通常把65岁以上人口占总人口比率达到7%、14%及20%，分别称为高龄化社会、高龄社会及超高龄社会。按国际标准，澳门已进入高龄社会的发展阶段，对金融、社保、劳动力、医疗等负面影响正在浮现。目前，澳门在医疗和社保上做得不错，然而，仍有部份长者不在社会安全网之内，居住环境不算好，而大多数私人领域的退休年龄仍保持在六十岁，长者退休后就业配套也不足，这些都是老龄化下突出的问题。当然，老龄化有危有机，可转化把握当中的银发经济机遇。

第五，青年人口发展问题。青年人口是澳门的未来，也是劳动力中最有活力、知识水平和创造能力的一群。目前，澳门在2019年前经济经历了快速增长的发展时期，不少青年在博彩业内及其关联行业中找到了不同的发展机会，造成了一批收入高的青年人。在高速经济增长下，澳门青年人口发展背后也面对三大问题。一是置业难的问题。这是由于博彩业带动了本地房价的不断上升，青年收入上升速度追不上楼价涨幅、公屋供应追不上青年置业需求等问题衍生，不少国际城市都有类似问题。二是就业多元不理想。在博彩业一业独大下，青年人口集中在博彩业、政府部门和金融业等领域，青年择业意愿和就业机会较为单一。三是心理压力问题。八零后出生的青年人口处在一个澳门辉煌发展的时期，较少经历磨炼，他们的抗逆力相对上一代为弱。疫情下，澳门青年的心理压力问题更为突显，直接影响青年人口的健康成长。

三、澳门应对人口问题的政策部署

面对未来的发展，为应对人口数量、质量和流动性等问题，澳门第二个五年规划作出了多管齐下的政策部署。简述如下：

第一，应对人口老化的负担，保障老年人口的社保和医疗水平，进一步为银发人口创造就业机会。「二五」规划指出，有序落实《澳门养老保障机制政策框架(2016 至2025 年)》与《2016 至2025 年长者服务十年行动计划》，实现「老有所养」、「老有所属」、「老有所为」，让长者安享晚年；因应本澳人口老龄化与社会经济发展的趋势，在确保居民基本养老保障水平与社会保障制度可持续发展之间寻求平衡，为《社会保障制度》给付设置指数化恒常调整机制，适时对养老金及其他给付金额作出调整。同时，继续以审慎理财和稳健投资为原则，持续优化投资策略与资产管理，确保社会保障基金整体财政稳健。同时，贯彻「家庭照顾、原居安老」的长者服务政策方针，增加长期照顾服务名额及推出日间暂托先导计划，为体弱长者提供所需的照顾。向护老者提供适切支援，协助长者与家人继续于熟悉社区生活。积极发展多元化的长期照顾服务模式，结合家庭、社会、企业与政府的力量，为不同阶层与不同需要的长者提供不同模式的公、私营服务。未来，将设专责人员为有就业需要的长者提供个人化的就业辅导及转介服务，透过职前分享讲座，向长者介绍就业市场资讯，协助其就业和转业；鼓励长者考虑延后退休，并推动长者在退休后有更多社会参与，创造机会让长者传授经验与智慧，继续对社会作出贡献。

作为澳门银发经济的切入点，特区政府会因应本澳人口老龄化程度不断增加的趋势，以商业模式发展长者公寓，促进大健康产业的发展。

第二，创造有利生育、养育和教育的综合环境，让妇女敢生敢育。「二五」规划指出，为提升家庭的生育意愿，创造多生优育的条件，持续推行家庭友善政策，为妇女提供配套的支援措施，发放生育津贴等。

第三，新产业人才不足长期困扰澳门的经济适度多元发展。「二五」规划因而提出，制定有关人才引进的法律法规，构建公开、公正、科学的评审机制。分领域订定人才引进的标准，结合本澳社会经济发展的实际需要，科学评估每年引进人才的数额。首阶段优先引入大健康、现代金融、高新技术及文化体育等重点发展产业的领军人才和高级专业人才。此外，设立评估机制，定期检视制度的成效。

第四，以教育为主要途径提升人口素质。「二五」规划提出，保证资源投入，优化教育制度。保障稳定的公共教育资源投入，合并学生福利基金、教育发展基金及高等教育基金。逐步解决裙楼校舍问题，按序推进A区及其他新规划教育用地的开发，研究落实在A 区解决教育用地的问题，为教育发展提供支持。落实《非高等教育中长期规划（2021-2030）》及《澳门高等教育中长期发展纲要（2021-2030）》的各项工作。发挥本澳高等教育体制的优势，拓展更全面的跨院校合作模式，实现协同发展。为促进高等教育适度市场化发展，特区政府会巩固公立及私立院校的旅游、博彩、葡语及翻译等特色优势学科，适度扩大学生规模，增加外地生源，与各地著名院校合作开办研究生课程及打造澳门高教品牌，设立国际级专业领域资格考试中心，推动高等教育市场化发展。

四、进一步优化澳门人口政策的建议

(一)深化人口政策工作，加强政策联动作用

人口政策与社会长远发展有着互相牵引、彼此联动的关系。人口结构与产业发展需保持匹配，在社会老龄化与青年劳动力供应不足的相互影响之下，容易造成本地劳动力成本上升、政府社会保障开支增大、青年抚养压力加重的情况，影响社会长远可持续发展。针对上述问题，笔者建议：第一，重视人口政策制定工作，赋予特定部门相关职能，系统疏理、研究、制定及统筹澳门人口政策。第二，人口政策属长时期及跨范畴的政策，需建立多部门参与的人口政策实施机制，持续评估和推动相关政策的执行情况，集中政府的力量和资源应对人口问题，对人口政策作动态调整、长远规划及长期研究。第三，政府需掌握居民生育水平下降的主因，现时社会上的调查较多以女性的角度出发，未必完全反映整体社会情况，政府需充分研判并协助居民排解相关问题。

(二)协助降低育儿成本，加强婚姻生育宣导

现时澳门生育水平出现持续下滑的趋势，社团对居民进行的调查结果显示，育儿开支大是其中一个窒碍居民生育的主因。一般来说，外地的鼓励生育政策以直接补助及家庭友善政策为主，相对而言澳门相关的政策力度明显与外地有差距。针对上述情况，笔者建议：第一，提升生育津贴及结婚补助，参考外地研究定期发放育儿津贴、资助父母为新生儿购买健康保险，以及新生儿父母减免税收等措施，协助降低育儿的经济压力。第二，开展更多婚姻及生育的宣传工作，让居民更清楚了解政府提供的各类支援措施，鼓励青年社团及社服机构推广婚姻及生育的宣传工作，教授育儿相关资讯及技巧，提高家庭生育意愿和养育子女的能力。

(三)推行家庭友善政策，构建生育友好社区

居住空间不足、育儿开支大及工作繁忙同样是制约居民生育的主因。创造多生优育的环境，除了政府的推动外，也需要社会、商界及企业的共同支持，共同构建生育友好的社会。针对以上的议题，笔者建议：第一，进一步延长产假及男士侍产假，仿效新加坡建立育儿假制度，从小孩出生至一定年岁为止，可让家长每年享有数天的育儿假。第二，支持企业推出生育友好的工作措施，允许怀孕女士及初生婴儿父母在家工作或弹性上班工作，尤其协助双职家庭及轮班工作并有意生育及刚生育的人士。第三，从房屋政策上对有意生育及育儿家庭作倾斜，现时特区政府有大量公共屋房项目正于兴建及设计阶段，可抽出其中的项目作为「优育住房」社区，从设计上考虑育儿所需，并于社区中加入幼儿保健、幼儿兴趣班、托儿所、社区亲子设施等多元服务。

(四)强化本地人才培养，加快建立引才制度

培育本地人才及引进外地人才是提升社会竞争力的关键，亦是人口政策的重要一环。在人才政策的工作上，建议：第一，发挥本地高等教育院校的优势，支持本地居民提升学历及技能水平，鼓励居民终身学习，提升居民综合竞争力，助力本地高教市场化发展。第二，加快《人才引进制度》的构建及立法工作。第三，针对本地及外来人才提供相应的服务，如牌照开业快速服务、外来引资、安居政策等，让人才能留住、能发挥、能成业。

(五)重视长者多元需求，引入适老设计概念

人口老化是普遍发达地区面临的难题，也是现时澳门较为突出的社会问题。目前澳门的老年人面对生活环境老旧、出行不便、科技应用等问题。就以上议题，建议：第一，加快制定及公布长者公寓先导计划的细则资料，包括入住条件、费用、服务单位及内容等，并及早展开第二期长者公寓的需求研判及兴建计划。第二，于老旧社区中增加更多无障碍设施，长远应加快旧区重整的步伐。第三，现时政府大力推动电子政务，但不少老年人的视力下降及对科技产品认知不足，难以使用相关服务，建议可在APP中新增「适老版」的设计，简化操作，使老年人更易使用。

本文发表于《紫荆论坛》2022年9-10月号第79-84页