《紫荆论坛》专稿/转载请标明出处

张    云 I 广东工业大学法学院硕士研究生

詹鹏玮 I 澳门科技大学法学院博士研究生

跨域性邻避治理面临著数字孪生城市建设带来的新环境与新机遇，本文探讨如何善用其赋能作用为粤港澳大湾区城市的跨域性邻避治理提供新动力和新思路。

随著我国城市化走向深水区，大型公共服务设施的建设与更新成为必然，但因其负外部性和潜在风险，往往会引发周边居民的不满情绪与反对行动。进入新千年，「普遍化」「常态化」逐渐成为我国城市邻避情境（Not In My Backyard，NIMBY）的新态势。为规避邻避冲突，地方政府往往遵循「最小抵抗和最小成本」的原则，将其规划布局在远离市区的城市边缘地带。然而各地城区范围的延展下，风险外溢的可能性提高，跨域性邻避设施会造成发起地政府与影响地政府间的矛盾冲突。粤港澳大湾区建设作为新时代国家重大发展战略，是我国区域协调发展不断深化的现实需求。大湾区的建立为二区九市优化区域合作模式、进行合作创新提供了良好的政策条件。但长期以来港澳与珠三角九市实行不同类型的法律制度、经济制度与社会制度，在治理逻辑上存在较大差异。与此同时，属地管理思维下的「利己」主义以及传统决策方式中缺乏平等及时的对话机制，导致粤港澳三地在处理跨域性公共事务时难免捉襟见肘。其中，跨域性邻避问题如没有得到妥善解决，不仅容易给大湾区单个城市带来不稳定风险，「以邻为壑」的做法更会损害城市间信任与合作关系，阻碍大湾区城市群的协调发展。如今，大数据、人工智能等新一代数字技术的发展推动各种 「新型城市」的出现，纷纷探索城市治理水平提升的新实践。数字孪生城市作为新型智慧城市建设的新高度，已在大湾区多个城市有成熟的应用场景搭建落地。跨域性邻避治理面对数字孪生城市建设带来的新环境与新机遇，如何善用其赋能作用为治理提供新动力和新思路具有一定的现实价值。

一、大湾区跨域性邻避的治理困境

（一）差异性社会制度导致协调成本高

「一国两制」框架下珠三角九市和港澳实行不同的社会制度。珠三角九市实行社会主义制度，而港澳则被特色性地允许实行资本主义制度。不同的制度逻辑会造成城市主体在治理思维、治理目标、治理手段以及行动安排上的差异，比如港澳特区政府多奉行「小政府，大社会」理念，因而在有限政府的治理思维下遵循自由发展理念，治理手段更具柔性，但同时也造成其治理缺乏硬性手段，在一些事务上难以与珠三角九市相衔接。如珠三角九市政府时常以五年实施规划督促城市建设，而香港却无这一政策路径。这为跨境、跨域和跨级的治理实践走向合作共赢造成了巨大的体制机制障碍，也无形中加大了城市间沟通和协调成本。一方面，已有的粤港、粤澳合作联席会议尚未形成湾区城市群整体的沟通平台，且议题多围绕公共设施兴建所带来的利好展开，关于跨域性邻避设施可能给邻近城市带来的利益受损情况涉及甚少。不仅如此，与邻避设施建设相关的协商补偿问题大多停留在就事论事和个案解决阶段，并未就项目规划、建设、运营以及后续维护等事项形成一整套完整科学的协调机制。另一方面，目前在国家层面虽然设立了大湾区建设领导小组来研究解决大湾区建设中政策实施、项目安排、体制机制创新与平台建设等方面的重大问题，但在工作层面尚未形成有效的协调机制，以促进湾区各市的政策衔接。每当跨域性邻避项目规划落地，需要协作沟通相关事宜时，都需要上级政府或中央来协助交流传达，使得大湾区城市推进项目所需时效长，治理时也面临协调难度大、成本高的问题。

（二）碎片化治理阻滞跨域联动效能

「碎片化」是当下大湾区治理的一大特征，体现在城市内部各部门缺乏常态化的工作协调机制，导致部门职能交叉和权责不明。与此同时，大湾区各市在属地管理思维影响下各自为政，并不注重与相邻区域的合作与配合，无法形成具有系统性的管理联动机制。

邻避项目任何一个环节出现疏漏都可能引发邻避风险，激化邻避冲突，但在管理链条上我国大部分邻避项目重要环节由不同部门分管，仅强调各自的任务与要求。各行其是下部门管理人员倾向于孤立的看待所处部门的权责，缺乏同级部门间的沟通确认，致使出现权责划分上的不统一与重叠。当邻避冲突真正爆发时，各部门又会陷入互相推诿的状态，过分执著于「条块」的边界划分。政府内部对于邻避事务的协调不一，在处理跨域性邻避项目时自然也会出现对接与协商对象不明的窘境。并且，大湾区原非同一行政区域，多级别的地方政府间协调规划更显困难。除此之外，由于核心城市的辐射影响力差异，香港和深圳、澳门与珠海合作关系较密切，港澳与其余城市则呈现松散状态，疏于合作，无法适应跨域性邻避治理的要求，大湾区邻避治理在联动机制上内生动力与外生助力均存在不足。

（三）封闭式决策致使治理主体单一

信息资源是大湾区内各参与主体互信互任、主动参与跨域性公共事务的重要纽带，也是实现跨域性邻避治理的基础性要素。地方政府却往往依照政府本位主义的治理模式，对邻避建设项目大包大揽。不仅如此，在封闭式决策方式下，工程所涉及的选址依据、规格标准等大都属于非公开信息，当地公众与邻近区域内的居民与政府无法及时获取准确详细的信息，也难以参与到邻避项目的决策过程中去。虽然兴建方政府一再强调选址与运营模式的科学合理性，但在决策过程中缺乏有效公众参与，并不能真正做到充分考虑当地以及其他行政区划内民众的利益诉求。故而此举不仅会在邻避项目实际落地过程中引起民众的抗议，一些未经证实的虚假信息也容易造成群众的恐慌心理。

封闭式决策下地方政府固然能够高效完成邻避项目的一系列决策流程，但若发生激烈的邻避冲突，无论是暂停项目另外选址还是终止项目，都会使之前耗费大量精力的项目规划付诸东流，甚至还会加深民众对政府的不信任。此外，跨域性邻避项目属于跨域性公共事务，目前大湾区各级政府之间信息系统尚未完全联通，信息共享平台与机制也处于初步建设阶段。各地治理信息不对称的情境下相邻政府对邻避设施的兴建一无所知，相关利益主体间的互动、协商、反馈并未事先纳入项目规划建设过程，跨域性邻避治理合作在多元性上明显不足。长此以往，相邻政府间的信任不足也会逐渐演化为治理过程中的信任壁垒，打击粤港澳三地间合作的积极性，进而制约合作项目的有效推进，影响建设目标的实现。

（四）被动式应对引发治理目标后进

跨域性邻避项目大多存在成本高、获益慢和风险大的特点，邻避项目兴建方政府站在自身角度，缺乏对整体共同利益的考虑，忽视与相邻政府与居民间的对话与沟通。相应的，邻近政府与周边居民也出于规避邻避风险的考虑采取反对态度，带来事态升级。目前面对跨域性邻避冲突，地方政府仍然停留在「末端治理、事后弥补」的阶段，应急管理模式下政府在治理过程中始终处于被动的状态。在回应相关利益主体的反对意见时，不能提供完善合理的经济补偿方案、科学可控的风险预案以及普惠性的邻避项目成果予以说服，致使事件大多遵循 「立项宣布-反对-邻避冲突-叫停」的轨迹。在大湾区逐渐融合发展的今天，也不乏一些涉及跨域性公共问题的优秀治理案例，比如成立港珠澳大桥管理局负责港珠澳大桥的建设、运营、维护与管理工作，在前期规划阶段管理局就项目本身与三地政府间逐项进行沟通，将治理端口前移，减少了跨域可能带来的冲突问题。深而言之，这也反映了对于获益性较大的公共设施项目，相关利益方都具有强大的获益动力，并且愿意积极主动地共同参与决策和协调工作。事实上，跨域性邻避设施的推进也应当走向主动性的治理模式，为「后进」增添「后劲」，在保障信息公开透明的前提下充分吸纳相关主体参与决策过程，实现合作共赢。

二、数字孪生城市赋能湾区

跨域性邻避治理的双重逻辑

根据中国信通院于2021年12月发布的《数字孪生城市白皮书》显示，数字孪生城市在先后经历概念培育期、技术方案架构期和应用场景试点期后，迎来整体性落地建设探索期。城市数字化转型并非给陈旧的城市建筑和管理模式套上一个新的时代外壳，而是通过搭建数字孪生城市，挖掘潜藏的技术价值与治理价值，从而实现城市治理水平质的提升。为充分发挥数字孪生城市的赋能作用，湾区城市群在技术逻辑和治理逻辑上探索了跨域性邻避治理的方向。

（一）技术逻辑

数字孪生的概念最早产生于Michael Grieves教授提出的「镜像空间模型」，即在虚拟空间构建一套数字模型与物理空间的实体产品进行交互映射，从而在虚拟空间描述物理实体全生命周期。此后，数字孪生及数字孪生体多应用于工业领域辅助工厂车间的产品生产。2017年中国信息通信研究院首次提出「数字孪生城市」的概念，并应用于智慧城市的规划建设。

数字孪生城市通过在网络空间再造一个与城市物理世界一一对应、相互映射以及协同交互的孪生城市系统，实现城市全要素数字化和虚拟化、城市状态实时化和可视化、城市管理决策协同化和智能化。与以往智慧城市建设相比，数字孪生城市在对城市的整体认知、全方位写实、全过程更新和科学预测验证上更具优势。构建数字孪生城市, 有利于大湾区城市之间打破地区与信息壁垒，推动区域协同发展。

近年来，数字孪生城市得到广泛推广与普遍认可。《粤港澳大湾区发展规划纲要》强调「充分利用现代信息技术，实现城市群智能管理」，「十四五」规划纲要则明确指出要「探索建设数字孪生城市」「将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化」 。大湾区「9+2」城市间的合作与协调关系的进一步深化，离不开技术与数据的推动作用，而无论是国家战略还是地方规划方案，都为湾区城市群在数字化基础上展开跨区域提供了政策指引。广东省政府紧跟数字孪生城市建设的大方向，探索构建「数字孪生城市」实时模型，用以形成集应用服务和决策分析、智慧治理和专业规划于一体的一网通管系统。广州、佛山和深圳等地在数字孪生城市建设的具体实践中已取得一定成果，如广州明珠湾区利用信息平台实现部门关键数据的共享互换与业务协同；深圳南山区智能城市治理通过一体化集约共享，规避重复建设，可进行增量建设或应用拓展。港澳两地则依托广东省工业制造产业优势与内地城市展开优势互补，并且香港高水平城市化下拥有先进的电信基建与较强的数字技术研发能力，可提升数据的汇集速率。澳门注重公共服务的数字化，发布了全国首个跨境服务APP「琴澳通」，通过跨域多维大数据服务云平台，推动澳门和广东地区产业联动，实现数字化升级。在粤港澳三地共同努力下，大力推进包括信息基础设施在内的基础设施建设的「互联互通」。既提升大湾区信息化服务水平，又改善跨域信息交流过程中存在的布局不合理、结构功能单一、跨地区壁垒和反馈不及时等问题。在为湾区城市群数字孪生城市建设提供了一流的技术支持之外，也为各地进行跨域性合作提供技术基础。

（二）治理逻辑

数字孪生城市的硬件与软件设施的配备从来不是城市推动建设实施的终点。数字孪生城市整合云计算、大数据、CIM（城市信息模型）等信息技术并实现框架化应用，帮助城市管理者和城市居民更好地理解城市，应对城市治理问题。

首先，数字孪生城市赋能治理思维动态化和主动化。现代城市作为一个复杂的巨大系统，始终处于动态变化之中，然而邻避设施在选址规划阶段，往往是立足当前城市的发展状态与实际，以静态视角观测城市未来的发展以及与其他城市间的区域关系，在具体实践中无法保证规划的合理性与准确性。并且，大型邻避项目从规划目标制定、规划方案制定与选择，再到规划执行需要较长的时间跨度，城市在此期间存在变化的可能。因此静态的城市规划设计与动态变化的城市发展进程间的差异性，一定程度上会造成邻避设施选址、落地与运营状况并非像当初设想的那般科学合理。决策偏差带来的风险不仅会引起当地民众一定的恐慌，也会损害政府公信力。跨域性邻避项目还将面临相邻区域政府的信任问题，阻碍合作治理进程的推进，而数字孪生城市的构建与发展，则可以实现邻避治理的动态平衡与变化适应。数字孪生城市依托高速算法，通过勾画城市虚拟体对城市物理实体进行完整、实时和动态的传导与映射，实现数字孪生体的高度仿真，使得城市管理者在虚拟空间全面监测城市现实发展动态，并做到实时更新。数字化环境下城市可视化可有效减少管理盲区，降低风险。同时孪生平台可进行模拟与推演创新，降低了在现实空间试错的时间成本与金钱成本。科学预测与验证有效协助当地政府实时评估项目的风险因子，及时调整风险预案，改变传统的邻避事件应急管理模式。邻避项目整体规划更具说服力，在一定程度上能够打消设施周边民众与邻近政府的疑虑，在三方沟通协商下推动项目顺利落地实施。

其次，数字孪生城市赋能治理主体多元化。数字孪生城市通过搭建开放创新的治理平台，提高粤港澳三地城市间信息交互的流动性、多样性和安全性。在跨域性邻避治理中，以往政府采取「独行侠式」封闭性决策，并自上而下传达行政指令，显然不再适用。一方面伴随公民权利意识的不断提高，城市居民对于自身健康、生活环境抱有重大关切，对周边新建的邻避设施带来的潜在风险与损失愈发敏感。另一方面，针对跨域性邻避设施带来的区域公共问题，地方政府的单边治理效果不能满足区域协调发展的现实需求，理应推动相关利益主体共同参与以形成集体解决方案。在数字孪生城市建设背景下，地方政府通过信息平台向公众及相关主体公开跨域性邻避项目的重点信息与数据，相邻政府借助平台能够全面了解、准确掌握并及时反馈利益诉求。以往城市规划的专业性和技术性增加了城市公民参与规划流程的难度，数字孪生城市的可视化服务大大降低了公众参与门槛，同时公众表达意愿与诉求的成本也得到大幅度减少。此外，港澳与珠三角九市的技术专家也可以通过获取地方政府的准入资格，就邻避问题的关键信息进行深度讨论，提出更为专业的政策建议供城市管理者参考。跨域性邻避设施各方主体在虚实交互的平台中展开对现实城市问题的治理行动，促进了规模化、规范化、多元化的协作与监督。

再者，数字孪生城市赋能治理合作协同化。大湾区城市群不同层级间的行政壁垒造成区域内条块分割的问题，在各自为政的情况下，城市间规划大相径庭。具体而言，地方政府在进行邻避项目规划阶段受本位思想的影响，优先考虑自身利益需求，在当地的发展规划下进行设施布局。而双方政府事先并未围绕区域规划进行深入协商沟通，双方在利益不平衡、共识未达成的情形下，或将出现垃圾填埋场与相邻城市住宅新区毗邻的局面。同时，在城市内部不同管理部门间治理信息共享程度低，也存在信息孤岛现象，致使邻避设施选址规划在不涉及跨域性争论的情况下也会出现疏漏。长此以往，不同城市、不同部门以及不同规划间的利益冲突造成行政资源的浪费，也降低行政效率。然而跨域性邻避治理需要在各地多重规划间寻求利益平衡点，减少矛盾冲突。数字孪生城市对海量时空数据进行融合与平台共享，打破信息孤岛，促进城市内部组织结构的优化，提升不同部门间的合作效率。总之，平台化的交互模式提高了不同城市间的对接与管理的便捷程度，有利于打破大湾区碎片化的治理窘境。

三、数字孪生城市赋能湾区

跨域性邻避治理的实现路径

数字孪生城市建设在湾区应对跨域性邻避问题时，通过赋能作用实现治理思维主动化、治理主体多元化以及治理合作协同化。但应当承认，任何新兴事物的出现在给湾区治理带来活力与机遇的同时，也面临风险与挑战。故而本文将针对大湾区跨域性邻避治理困境，思考数字孪生城市建构下的因应之道，促进粤港澳三地跨域性合作协同能力的切实升级。

（一）加快融合跨域性数据上的管理分割

大湾区内大部分城市内部开展的数字孪生城市项目，已经在融合海量多元异构的城市时空数据方面取得了一些实践成果，使得辖区内多元数据在同一信息平台上实现共享性、流动性与可用性，改变以往管理部门因治理信息分散不互通造成「数据烟囱」林立的现象。然而，目前，湾区各市间尚未形成关键治理数据的互融共通，跨域性数据上的信息孤岛使区域合作无法走向更密切深入的协同化。

对此，湾区首先应加快形成完善的统一数据标准规范，整合各地有关城市设施全生命周期的信息资源数据，推动跨域性城市公共设施基础数据、业务数据汇聚于统一平台。例如可学习欧盟、美国等大型数字经济体，在跨境、跨法域数据合作中采取白名单制度，加速形成大湾区基础公共服务数据流通自由港。①其次，各地区部门依据制定的数据信息共享交换办法，积极就关键节点信息展开对接与交换工作，实现信息资源在不同机构部门间无障碍交流与共享。在有效降低跨域跨境跨制度交流成本之余，也为湾区城市群合理规划区域空间布局，科学选择公共服务设施提供数据支持与决策支撑。再者，数字孪生城市有助于打破粤港澳三地生产要素壁垒，促进人才、技术等要素的自由流通。值得注意的是，对于跨域数据融合的技术难题，也需要三地掌握核心信息技术的高素质人才参与。要著力推动区域内创新型企业、高水平院校及科研机构的组合协同化，在功能资源优势上的集成化，推动大湾区核心城市科技创新走廊建设，加以利好性政策福利措施加持，才能保障赋能下的跨域性治理工作有效开展。

（二）保障多元治理合力的可持续化

多元治理主体通过数字孪生城市公共服务平台及时有效地协同，能够对大湾区区域协调建设产生大于个体效应之和的整体效应。各参与主体的利益诉求是治理决策的依据，也是形成治理合力的关键。在大湾区城市间进行跨域性邻避治理过程中，无论政府主体层级地位如何，权威大小，公民、企业和非政府组织等主体数量多寡，其利益诉求是否真正并可持续性反映在跨域性邻避治理决策内容上，都将影响治理的有效状态。

因此，在面对湾区内各市发展水平不一，部门没有足够的资金和人才组织数字孪生城市平台搭建时，可充分考虑信息服务平台和功能的可重构性及可复用性等柔性特征，与其他城市开展深度合作。同时针对数字孪生城市建设周期长、投入大的项目属性，以及邻避项目普遍存在行业资产报酬率、回报率和签约率低下的现象，可探索创新政企合作的新模式，调动辖区内企业主体的积极性与创造性，共同探索数字孪生城市在跨域性合作治理上的新的应用场景。「数字孪生城市+大型跨域性公共设施项目」的建设管理经验，也有助于大湾区形成产业品牌效应，进一步拓展各市不同部门合作链的延伸。此外，面对城市管理人员在数字孪生城市上运用与管理经验不足，以及普通公众尚未掌握其运行规律来表达自身诉求，「技术」与「治理」之间存在脱节与断裂的问题，应加快政策宣传与落实，提升城市管理队伍的数字素养，普及公众对数字孪生城市的基本常识，以此形成治理纵向合力。

（三）强化府际合作交流机制的监督与规范

数字孪生城市为区域内不同政府、公众和企业等相关主体创造了协作环境，但多元化的治理主体必然涉及利益分配与平衡问题。长周期的建设过程难免会出现疏漏，导致合作效率低下甚至合作失败。因此，为了保证数字孪生城市的赋能作用稳定，需要做好国家层面的顶层设计，全过程发挥国家对大湾区地方政府协同合作的规范引导与监督作用。

第一，建立健全统筹协调机制和相关制度规章体系，优化多元化主体治理的组织模式。强调规划先行理念，以全局性视角谋划大湾区跨域性邻避设施总体建设。不以行政壁垒为限制，加强区域内政府间、政府与市场、政府与非政府组织间的技术协作。同时重点关注各地关于跨域性邻避设施规划数值标准的对接，实现规划工作的标准化与信息化，确保项目平稳落地。

第二，对协调流程进行全程动态监督与约束规范。长期以来的属地管理思维惯性加之制度差异，可能造成项目实际落地时与协商内容不一致的情况，出现义务履行不彻底、权益未实现的最终结果，导致合作变质。这需要明确各主体相应的责任与角色，以及在各实施阶段中需要遵守的具体原则与程序，并通过拓宽社会监督渠道发挥公众的反馈与监督作用，规范跨域性邻避设施的治理行为。除通过举行区域内政府横向协调会议，展开长期对话塑造协调发展共识外，还应当建立重点城市直接对话机制，构建密切便捷的网状沟通对话模式，提升大湾区各级政府参与治理的积极性与治理效率。

本文发表于《紫荆论坛》2022年9-10月号第72-78页