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郝铁川  I 河南大学法学院名誉院长、教授

本文以中信出版社2013年出版的《李光耀论中国与世界》（李光耀口述，美国格雷厄姆·艾利森等编，蒋宗强译，以下所引页数俱为该书）一书为题材，对李光耀若干独特的民主法治观点作一述评。

1978年11月12日，邓小平访问新加坡，看到新加坡的快速发展景象，他对李光耀说：「祝贺你，你把新加坡建设成为了一座花园城市。」1992年，邓小平在视察南方的讲话中再次强调：新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。

2015年3月23日，李光耀逝世。习近平主席在唁电中对李光耀作了这样的评价：李光耀先生是新加坡共和国的缔造者，也是广受国际社会尊重的战略家和政治家。李光耀先生是中国人民的老朋友，是中新关系的奠基人、开拓者、推动者。李光耀先生同中国老一辈领导人共同确立了中新关系发展方向，为增进两国人民友谊、开拓两国合作作出了重要贡献。李光耀先生的逝世，是新加坡人民的损失，也是国际社会的损失。在这段评价中，习近平把战略家、政治家、老朋友、奠基人、开拓者、推动者等这些词都用到了李光耀身上，凸显了李光耀在习近平主席心中的份量。

对于这样一个著名的、甚为我国领导人所尊重的一位政治家，可我国学术界专门研究他的法律思想的论著却寥寥无几，这是令人遗憾的事情。李光耀曾在剑桥大学攻读法律，并于1949年毕业，1950年6月在伦敦获得执业律师资格，他对西方发达国家的民主法治有过许多独到评论，又在新加坡执政三十多年，有广阔的国际视野和丰富的法治实践经验，是实务型法律专家的代表性人物。

长期以来，学界对实务型法律专家的法治思想及其实践的研究是比较薄弱的。在人类法治史上，学院派法学家往往构筑法治理想，而实务型法律专家往往创造法治历史，两者构成了世界法制史的两大篇章，缺一不可。下面以中信出版社2013年出版的《李光耀论中国与世界》（李光耀口述，美国格雷厄姆，艾利森等编，蒋宗强译，以下所引页数俱为该书）一书为题材，对李光耀若干独特的民主法治观点作一述评。

执政者应这样看待民意

听取民意是民主作风的一种表现。学者们一般都是围绕执政者如何发现民意、听取民意等展开论述，而李光耀这样的实干家则对民意作了学者很少做出的如下论述。

第一，学者类的专家的批评与建议大都说的是理想状态，不太切合实际，因此，不必过于重视。李光耀说，我已学会了忽视专家和类似专家的人提出的批评与建议，尤其是社会科学、政治科学方面的学者，他们的理论讲的都是社会应该如何发展才能最接近他们的理想状态（第140页），不解决当下问题。

第二，做事情不必在乎西方世界如何评价。李光耀说，西方世界对我不理解的是，我竟然丝毫不担心他们怎么评价我，而担心的仅仅是，我所治理的国家的人民如何评价我（第140页）。

第三，不要让新闻媒体牵著鼻子走。李光耀说，你不能让新闻媒体抓住你的灵魂，永远都不要介意新闻媒体说什么，别人会说你很多坏话，如果你对每个人的说法都很认真，你就会疯掉（第140、141页）。在西方，媒体舆论不等于民意。所以当年美国大选，媒体几乎都认为希拉里会当选美国总统，而结果却是特朗普当选。

第四，执政者不要指望在任期内的所有时候都会被民意支持，只要在任期结束的时候得到人民的满意即可。李光耀说，执政者并不期待在任期里的任何时刻都受欢迎，有时候你会不受欢迎。但在你的任期结束时，你应该给人民带来福利，这样人民才会认识到你所做的事情都是有必要的，才会再一次投你的票。作为领导者，我的职责，就是确保在下一届大选开始之前，让人民切实感受到我为人民做了足够多的事情，这样我才有可能争取到他们的再次支持。这是我治理的基础。如果你想一直都受欢迎，那么你在治理时就容易出现失误（第141页）。

第五，执政者不要太在意民意调查中的支持率。李光耀说，我从来没有因为民意调查或欢迎度调查而过度忧虑或纠结过。如果你为此而过度忧虑或纠结，你就是一位虚弱无力的领导者。你只是在跟风，风吹向哪里，你就跟到哪里。民众偶尔对我有什么想法，我认为完全可以忽略不计。如果我知道我做的是正确的事情，我就会努力去做。而且我相信，如果给我时间，随著事情的发展，我就会赢得所有人的支持（第141页）。

李光耀上述对民意不盲从的看法有正确的一面。中国共产党人坚持群众路线，但同时一方面注意防止对群众简单的命令主义，另一方面还注意防止简单地做群众的尾巴主义；一方面既要解决群众的眼前或局部利益问题，另一方面还要兼顾群众的长远和全局利益。一句话，中国共产党是中国人民和中华民族的先锋队，既不落后于群众，也不能完全脱离群众。

民主选举应该注重投票的品质（票质）

民主的核心层次是通过投票而进行选举和罢免。学术界主要围绕选区划分、投票者心理等展开论述，而李光耀思考的是：投票的品质（我把它称之为票质）。李光耀重视投票的品质，是因为他认为理性是民主投票的前提。他提出，民主国家并不是建立了一套民主的宪法之后，就可自动地实现良性运作。也就是说，民主社会不会自动地治理自己。因此，在一个民主的社会里，我们的职责首先是让每一个人学会理性思考，培养一群政治参与兴趣浓厚、且时刻保持警觉的选民，由他们选举政治家，管理国家事务，然后还要通过民意的力量约束他们选举出来的政治家（第144页）。

由此出发，李光耀认为，目前简单地赋予一人一票的票决方式是非理性的。他说，我并不认为一人一票制度是最好的制度，它是英国人留给我们的遗产，其实是一种非常困难的治理方式，有时它产生的结果是靠不住的。因为人民的情绪有时是变化无常的，他们可能会厌倦了生活稳定改善的日子，可能会贸然为了追求新鲜而选择改变现状。有的政客可能会利用一人一票的模式，做出一些简单的煽情的呼吁，而不是向民众承诺促进较为重要的经济发展与增长、或承诺其他民众不甚了解的事情。

李光耀认为，就提高每张票的品质而言，应该让家庭中承上启下的中年人一人两票，其他人则一人一票。他说，我相信，如果我们给那些四十岁以上却有家庭者每人两票，我们就会拥有一个更好的制度，因为这样的人极有可能更加认真，毕竟他们投出选票时还要考虑孩子们的利益。与不到30岁的人相比，这些人投票时可能更负责任。同时，如果一个人超过65岁，他觉得自己快要不久于世了，责任心也容易减弱。因此，年龄为40到60岁的人是理想的选民，而年龄不到30岁的人和超过60岁的人就只能享有一张选票。当然，他也承认，建立这样的投票制度具有很大的难度，很可能流于纸上谈兵而已（第145页）。

李光耀在这里表达了他对西方民主投票制度的一种观察和认识。他的这番话让我们想起了英国政治家丘吉尔的那句名言：（西方）民主是最不好的办法中的一种好办法（或曰「民主是一种最不坏的制度」）。丘吉尔和李光耀对民主的反思，促使我们深入思虑如何使民主制度更加完善且可行。

没有秩序，法律是不可能运行的

法律与秩序的关系，是法理学一个古老的问题。学者多围绕法治和良法的重要性而展开。李光耀则从执政者的角度出发，认为秩序高于法律。他说，一套法律体系面临的严格检验，不在于其理念多么伟大、多么崇高，而在于它实际上能否让人与人之间的关系、人与国家之间的关系有秩序、有正义。人身保护令、自由权、结社权、言论权、集会权和示威权这些权利的行使，都要受到一定的限制，因为如果盲目地行使这些权利，有可能毁掉一个有组织的社会。如果没有秩序，法律是不可能运行的。建立了秩序之后，社会才能稳定。只有在此时，人与人之间以及人与国家之间，才能按照既定的法律体系确立关系。

李光耀的这一观点是符合实际的。大量的历史事实告诉我们，有秩序虽然不见得有法治，但无秩序则断然没有法治。

铁腕护廉洁

自有政府以来就有贪污。人类对付贪污的办法共有四种：一是严刑峻罚，使不敢贪污；二是制度严密，使人不能贪污；三是以俸养廉，使人不用贪污；四是加强教育，使人不想贪污。李光耀主政时期的新加坡在这四个方面都有不俗的建树。

在使人不敢贪污方面，新加坡主要采取了三项措施。一是轻罪重判，重刑治贪。反贪污法规定, 对小到收受一盒香烟或一盒咖啡的公务员，也可视其为非法所得而予以指控。有一个狱吏因收受犯人15元，为犯人代买香烟而被判刑。还有一个狱吏给一个犯人传话，收了一瓶咖啡就被开除了。甚至一个人仅有贪污意念，没有实施行为，贪污罪名亦可成立。新加坡公民即使是在国外的贪污行为，也要按国内的法律惩处。二是赋予反贪部门较大的权力。反贪污法规定，贪污调查局局长或任何特别调查官员， 可以在没有逮捕证的情况下，扣押涉嫌贪污之人。公共检察官认为有必要，可以发布命令，授权贪污调查局局长或特别调查官调查任何银行帐户、股票帐户、费用帐户或其他帐户，以及银行保险箱，可以调查怀疑对象的妻子、子女, 或者检察官确信的该人的信托人、代理人相关的银行账目。三是职位越高，处罚越重，要求越严。用李光耀的话来说，就是「我们决心集中力量对付职位比较高的大鱼」。政务部长黄循文因为接受了一位外国商人2000美元的旅游费，就被判刑4年，取消了在职时的公积金。1995年媒体报导李光耀在购买两处房产中，获得了开发商的折扣优惠。由于李光耀的弟弟在开发商公司中担任非执行董事，人们猜测这里面有不公平交易的猫腻，总理吴作栋立即下令调查。结果发现开发商对其他客户同样给予了折扣优惠，是一种售房惯例。李光耀向社会公开了所购房产的价格和开发商主动给予的折扣，并把100万元的折扣上交给政府。吴作栋认定这笔折扣没有什么不妥，把钱退给了李光耀，李光耀最后把这100万元捐给了慈善机构。同时，他还要求吴作栋把这件事提交国会辩论，彻底公开此事的来龙去脉。国家发展部部长郑章远是开国元老，与李光耀有著很深的私交。他被查出贪污受贿50万元，便向李光耀求情，但李光耀不徇私情。郑章远不愿接受法律制裁，选择了自杀。李光耀去看望了郑的遗孀，她提出，鉴于郑的功绩，能否不要再验尸了，免得难堪。李告诉她，这件事只有医生说了算，有关部门必须进行验尸。不久郑的家人便离开了新加坡，从此不再回来，她们觉得太没面子了。事后李光耀对人说:「要采取行动对付一个认识多年的密友和部长是很困难的事。但是，如果不采取行动，任他逍遥法外，那整个制度就会受到损害。新加坡过去30年所建立起来的廉洁制度 就会很快削弱而且毁于一旦。」

在使人不能贪污方面，新加坡主要采取了两项措施。一是制定了极为详细的公务员法，对公务员实施全面约束。例如，控方一旦证明被告生活阔气，超过他的收入所能承受的程度，或是拥有同收入不相称的财产，法庭即可以此作为被告已经受贿的佐证。上级官员不准向下属借钱；任何官员借钱给他人不准收取利息；不准接受下属礼品；公务员一天24小时均为政府支配，其余时间从事商贸或其他活动，须得有关部门的书面批准；每年7月1日，公务人员向所在部门申报财产详情，出具财产清单，经公证处审查，贪污调查局核实，如发现财产来源不正当，贪污调查局取证后，移送法院处理。二是实行双重检查制度，确保一个官员的决定，必须由另外一个官员审查或监督。例如，新加坡本来实行议会内阁制，不设总统。后来担心总理会干涉对其涉嫌贪污的调查，以及滥用人事权力，因此便设立了民选总统一职，以制约总理。

在使人不用贪污方面，新加坡主要采取了两项措施。一是建立部长、法官、高级公务员和政府部门的专业人士的薪金与私人企业界的所报税额相挂钩，自动进行调整的制度。这项制度规定上述人员的薪水要占到私人企业高级人员在所得税报表上呈报收入的2/3。这个公式不等于年年加薪，因为私人企业界的收入时高时低，但这项制度确保了政府重要公务人员的收入在整个社会中居于上等水准。在美国，总统任命来自私人企业界的高薪人员出任公职，任期不长，只有一两任，然后他们便回到私人机构去，继续当律师、企业高管或说客，但他们这时可以随意会见政府的重要人物，身价提高了。李光耀认为这个「旋转门」制度不可取。二是建立中央公积金制度。公积金是由职工和雇主向政府交纳的用于职工购买住房和退休后养老的资金，大体相当于职工每月工资的40%，资历越长，地位越高的人，公积金越多，一般都是几十万元。有了这笔钱，养老则不成问题。公积金制度可以遏制人们贪污，因为只要有贪污行为就会被开除，公积金就会被没收，养老就成问题了，所以这项制度可以促使职工积极工作，争取更高的收入，积累更多的公积金储蓄，得到更稳妥的社会保障。

在使人不想贪污方面，新加坡要求公务人员记录道德日记。这本由政府每年颁发的日记本，编有页次和月日，第一页由该工作人员在其主管官员面前写其宣誓书，保证所载内容均为事实。公务人员必须随时携带日记本，并将自己的活动记录下来。每周一上午上班时，交主管官员检查。如果发现所记内容有问题，立即送交贪污调查局调查核实。法律也有关于公务人员「说谎罪」的规定。商业事务局局长格林奈处理过轰动新加坡的七大商业案件，并追回1.5亿元的国家资产，是新加坡公认的商业犯罪的「克星」，但后来却因两起「说谎罪」案件（一件是他向政府申请一笔钱买新车，但后来买的却是部旧车，另一件是他向别人夸耀一个企业效益好，已经上市，但实际还在申请上市过程中），被判坐牢3个月，开除公职，同时被取消了50万元公积金和30万元的退休金，从此不准再担任公务员。

一朵盛开的荷花，亭亭玉立；一柄利剑穿过花心。这是一个寓意深刻的标记：荷花出污泥而不染；利剑一法律所向无敌。这标记是新加坡贪污调查局的局徽。政府官员的贪污在东南亚一些国家被称为不治之症，而新加坡却能出污泥而不染。瑞士洛桑国际管理与发展研究院的 《1997年世界竞争力报告》为世界各国的廉洁水准排名，新加坡被列为最廉洁的亚洲国家。总部设在柏林的国际透明机构发表的1998年世界最廉洁地区排名，把新加坡列为第七。它的官场和它的广场一样， 都是清洁的。

德法两手除陋习

脏、乱、差，几乎是近代西方人对华人社会的共识。然而，今天的新加坡则被西方人称为东方的花园国家，与西方的花园国家——瑞士相媲美。奇迹是怎样发生的？答案是古老的：德、法并用。

抓住一种陋习，开展社会教育运动是新加坡实行德治的主要方式。从1958年到1982年，新加坡政府总计发动过66项全国性运动，大体经历了三个时期。第一个时期（1958－1967年）是运动试验期，总共搞了31个运动，如1958年8月的反吐痰运动，1958年10月的大扫除（取缔乱抛垃圾）运动，1958年12月的消灭害虫运动等，其推行的目的都是测验这种做法的可行性到底有多大。结果证明卓有成效，政府就把这一做法定为治国方略。第二个时期（1968－1978年）搞了16个运动，仍以社会、环境和卫生事项为中心，不同于以前的是开始制定一些法规，派警员巡逻执法，对违规者暂不给予重罚，而仅仅给予警告，使民众逐渐适应法规要求。第三个时期（1979－1982年）搞了19个运动，不同于以前的是，各项运动周期性地循环进行，使人们加深印象。

每一个运动都分三个步骤进行，先是由政府总理提出一个需要纠正的陋习，然后是由政府部长宣布运动开始，各种媒体和人民协会广泛宣传这项运动的必要性，最后是政府制定法规，加大执法力度。每一个运动都注重实效，避免空喊口号、走过场。例如，在整治交通秩序运动中，新加坡警方分别针对儿童及成年人，使用不同的方式来进行遵守交通规则的教育。对待儿童，交通警署担心媒体和学校铺天盖地的交通安全宣传会让儿童产生厌烦心理，于是利用生活化的方式，把小学生带到公路安全公园，让他们开著娃娃车，由交警现场示范和教会他们如何应对各种交通指示灯，如何应对行人过马路，如何应对可能碰到的危险。对于成年人，警方多半采用惊吓的方式。每当发生一起严重的车祸，电视、报纸总是配合警方拍下现场人车俱毁的悲惨画面，不断播映和登载。警方还到各处展览车祸后残破的车辆。位于麦克氏威尔路口的交通警署一楼交罚款的地方入口处，固定展示著一个破烂的车头，墙上写著：「三思而行，鲁莽超车的代价」，车头下面一具模拟真人鲜血淋漓的尸体模型躺在地上，令人触目惊心。

经过一段时间的社会教育运动后，政府就会制定惩治陋习的法律，巩固教育成果。这方面的立法有两大特点。一是罚款。如：路上乱抛垃圾，罚款100元；随地吐痰，最高罚款1000元；电梯内抽烟，罚款500元；上厕所便后不冲水，罚款1000元；在公共场所抽烟，最高罚款500元；坐在地铁站的矮墙上，罚款500元；过马路闯红灯，罚款20元，等等。在新加坡流行「Singapore is a fine place」这样一句双关语，它一方面是说「新加坡是个好地方」，另一方面则指的是「新加坡是个罚款的地方」（fine还有罚款的词义）。意思是：新加坡所拥有的好生活，是从不断被罚款中获得的。

立法的另一个特点就是采用重刑惩治陋习。其中最受世人争议的莫过于鞭刑。鞭（木质）长4英尺，厚1英寸。法律规定，行刑者鞭笞犯人臀部时，应使用全身的力量，而不是仅靠臂力。高等法院的判决最多可达24下，其他法院最多只有20下。一鞭与一鞭间的间隔是半分钟。行刑的鞭子平时都浸在水中，以防鞭击时裂开，将碎屑留在伤口里。有些犯人在受刑时昏厥，法医必须使他们苏醒。如果一时无法苏醒，则停止用刑。待其恢复后再行刑。行刑完毕后，法医在犯人的伤口上贴上消炎药物。1993年，一个15岁的美国学生迈克菲肆无忌惮地破坏公路交通指示牌，在20多辆轿车上喷漆涂鸦，按照法律被鞭笞6下，监禁4个月。当时的美国总统克林顿亲自出面向新加坡政府请求赦免他，美国媒体对自家的孩子将在新加坡被残酷的亚洲人剥下裤子鞭打，勃然大怒。新加坡则回答说，我们是一个法治国家，法律面前人人平等，因此免除处罚是不可能的，但考虑到总统出面求情，总要给点面子，于是6下减为4下。鞭笞之前先对那位青年人进行了体检，没有发现他有什么不适宜鞭笞的疾病。行刑地点放在新加坡人民广场，电视台对全世界进行了实况转播。

无论是众多的罚款条款，还是鞭笞之类的重刑规定，难免会引起国际社会的一些非议。但西方在从旧的生活方式向新的生活方式转变的18、19世纪也有类似现象。随著社会文明意识的广泛普及和深入人心，严刑峻法要么是存而不用，要么是走向轻缓平和。我们既要历史地看待一个国家的法治，又要与时俱进地期待一个国家的法治。

把民主之根留住

从1959年至今，李光耀创建并领导的人民行动党在每一次的大选中都保持了不败记录，稳稳当当地执政了四十多年。他是怎样做到的？除了廉洁自律、保持经济增长、切实解决民生问题等原因之外，如下两点是不能忽视的。

一是充分利用执政资源优势，满足人民的政治、经济、文化等各种要求。例如，新加坡职工总会是一个独立的组织，多年来，李光耀坚持把大量的人民行动党议员、政府部长选派到职工总会工作，协助工会做三件事。第一件事是代表工人参加由劳、资、政三方组成的全国工资理事会，就每年的加薪及其他利益进行谈判协商。基本原则是加薪幅度不能大于生产力的增长率。第二件事是创办一些经济实体，让工人享受福利。比如，平价合作社是工会创办的销售日常生活用品的全国连锁店，工会会员交纳20元的股金都可参加。政府将其定为非赢利性机构，不予征税，但要求其拿出利润的20%作为工人的福利基金。这样，合作社就可以直接买进大批商品，不经中间盘剥，低价卖给工人。工人凭合作社的社员证来买东西，电脑都有记录，年底算总账，退还8％至10％的钱款，等于买12个月的东西，有一个月没有花钱。第三件事是大搞文化娱乐活动。工会开办度假村和乡村俱乐部，工人凭工会会员证才能在这里打高尔夫球、打网球等休闲娱乐，过去只有富豪们才能享受到的东西，如今工人在工会这里也能享受到了。加入工会，工资有保障，能买便宜东西，又能享受高档的休闲娱乐文化生活，因此工会会员人数就不会减少，同时也能感受到政府是十分关心工人的。

人民行动党和政府十分重视基层组织建设。1960年政府依据有关法律成立了全国性的领导基层组织建设的人民协会，主席由政府总理兼任。人民协会在社区设立了100多个民众联络所，这些联络所开办中英文识字班、缝纫班、烹饪班、汽车和家电修理班，为社区居民服务。1965年政府还在各个选区成立了市民评议委员会，它直接隶属于总理府。市民评议会多半是由中小企业的经营者、商人和商店老板等组成。其任务主要是把居民的要求和意见反映给政府，然后把政府对于这些问题的政策和活动告诉居民。人民行动党为了使市民评议会能够弥补党的活动不足，原则上希望委员们都不是党员。随著新加坡连片组屋居住结构的出现，政府又成立了与之相应的居民委员会，每个委员会为6到10座组屋服务。这样，新加坡的每个社区都有一个网络，把居委会、民众联络所、市民评议会联系起来，并直通网络的神经中枢——新加坡总理办公室，上情下达、下情上传就有了畅通渠道。

二是充分利用执政优势，挤压反对党影响选民的舞台，尽力切断反对党与选民的广泛联系。除了难为反对党办媒体之外，人民行动党通过对选举程序规则的设计，使其长期保持票多数的优势地位。其中最为重要的一点就是选区的划分，如果某一选区的反对党势力较大，选举委员会就会「众建诸侯而少其力」，把这个选区分割为几个选区，或把其中一部分与其他选区合并，通过调整选区划分的办法分散反对党的票源。人民行动党通过立法程序做出规定：各党用于选战的经费来源必须登记注册，禁止接受外国资金援助，防止外国势力插手新加坡内部事务。

人民行动党通过对城市建设与生活保障基金的控制权来争取选票。执政党通过政府在历次选举中多次表示，如果反对党在该区选举中获胜，政府便很难为该区拨款修建公共设施。执政党的候选人，只要能够在选区内的任何投票区赢得半数以上的支持票，政府将在这些区里实施组屋翻新计划。

针对选民虽不希望行动党失去执政地位，但又希望有几个反对党议员以制约执政党的心理，行动党1990年通过议会修改宪法，让一小批非行动党党员和非民选议员进入国会，以反映独立或超党派的观点。1984年大选之后，行动党成立了民意处理组，开设公众论坛和举行一系列会议，让选民对政府政策发表意见。

民主之根是「民」，包括民生、民权和民心。任何政党要想长期执政就必须做到民有所求，我有所应。正如李光耀所说的那样：「行动党能否继续主导新加坡的政坛，打著民主旗号的反对党将来会形成多大的挑战，这将取决于行动党领袖今后如何对文化程度更高的人民不断改变的需求和意愿做出反应，以及如何在影响民生的决策过程中满足他们享有更大参与权的欲望。」把民主之根留住，才能把执政宝座守住。

本文发表于《紫荆论坛》2022年9-10月号第64-71页