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宋小庄  | 深圳大学港澳基本法研究中心前教授

8月10日，国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室发表《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书，这是我国发布的第三份有关台湾问题白皮书。本文从事实与法理、历史与现实等多角度出发，对第三份关于台湾白皮书问题做出解读。

一、白皮书的提醒

中国政府分别于1993年8月、2000年2月、2022年8月发表了《台湾问题与中国的统一》、《一个中国的原则与台湾问题》、《台湾问题与新时代中国统一事业》。从近三十年间三份白皮书的发表看来，中国统一台湾的方略是一以贯之的、与时俱进的、非常重要的。可以说，如果台湾没有回归祖国，也就谈不上中华民族的伟大复兴。

1993年8月发表的白皮书，是对1991年3月台湾公布的《国统纲领》以及两岸达成「九二共识」 的回应，阐述了台湾问题的由来、症结和现状以及中国政府解决台湾问题的立场和主张。

2000年8月的白皮书，是在李登辉逐步背弃「一个中国原则」，制造「两个中国」的分裂政策，台湾出现政党轮替的情况下公布的，强调了一个中国的事实和法理基础，一个中国原则是实现和平统一的基础和前提，并表示中国政府将坚定捍卫一个中国原则。2000年3月时任国务院总理朱镕基在被记者问到陈水扁执政时，他还只是说「听其言，观其行」。这说明国家领导人和官方的表态还是非常慎重的。但后来陈水扁妄图实施「台独」，2005年3月全国人大毫不犹疑地制定《反分裂国家法》作为对策。

到近几年，美国以中国为真敌人的国策表露出来，其上一任总统特朗普的反华举措非常明显，现任总统拜登也不遑多让。美国已经决心打「台湾牌」，「以台制华」，阻拦台湾回归，遏止中华民族伟大复兴。台湾地方领导人蔡英文也随之起舞，拒绝承认「九二共识」、声称「两岸互不隶属」，并邀美众议院议长佩洛西窜访台湾。2022年8月白皮书，就是在这一背景下出台的。

由此可见，对「台独」的举措，中国政府坚决反制，力度更大。例如：对陈水扁的「台独」公投，有《反分裂国家法》的应对，国家得采取非和平方式及其他必要措施捍卫国家主权和领土完整。对佩洛西窜访台湾，中国政府已经表示根据《海洋法公约》的规定，台湾海峡没有中线、也没有所谓国际水域，飞机绕飞、导弹发射、海空演习等军事活动，都可能是常态的，「台独」咎由自取。

二、和平和非和平统一的选择

在和平统一和非和平统一之间，可以有选择，但有终限。新中国成立已73年，台湾尚未统一。这与中国历代统一战争相比较，统一进程是慢了一些。这也许是让台湾有选择和平还是战争的时间。但这种选择，不是再等若干年，也不是没有条件和期限。选择的条件就是承认「一个中国原则」。在台湾不愿意或反对选择时，和平手段成为不可能，就由大陆审时度势，作出决断。

「一个中国原则」既是国际法，也是与中国有邦交的181个国家的国内法。两国邦交所签订的文件，不论其名称为何，根据《维也纳条约法公约》的规定，也是国际条约。「一个中国原则」，世界上绝大多数国家都承认，台湾常以本地的「民主成就」自诩，但对绝大多数国家都支持的原则，标榜民主的台湾为何不支持呢？

1971年联大第2758号决议是体现「一个中国原则」的政治和法律文件。1978年12月《中美联合公报》声明：「美国政府承认中国政府的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分」；「美国政府承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。」与中国建交的国家都在建交时确认了这一国际法上的原则。在此范围内和语境下，1992年两岸也达成了「一个中国原则」的共识。

在中国历史上，国家统一无不通过战争手段实现。改朝换代，是如此，如商灭夏、周代商。春秋战国的诸侯混战，是如此。秦汉以降，朝代纷陈，合久必分，分久必合，由分而合，也无不通过战争统一。如三国归晋，南北朝统于隋，五代十国成于宋，宋辽金元终于元，莫不如此。到现代，北伐战争、国共内战， 因袭历史的老路。用武力统一国家，是中国历史证明确实可行的道路。在外国，这也是常见的办法，美国独立战争、南北战争，皆是如此。

由于国际时局、国内内战等原因，新中国成立时，台港澳未能及时统一回归。为了完成国家统一大业，新中国成立后，中共对国家统一模式作了创造性的探索，毛泽东、周恩来都曾提出和平解放台湾的方针。在改革开放前后，邓小平多次谈到和平统一问题，认为台湾的「一国两制」也适用于港澳。「一国两制」始于台湾，但先成正果于港澳，有其独特的原因和背景。

无论有什么因由，对和平统一，邓小平曾多次告诫道，以「一国两制」方针和平统一台湾绝不能放弃使用武力，一旦作出这种放弃武力的承诺，如果台湾当局不愿意谈，台湾将永远从中国分离出去。1999年4月，朱镕基访美被问到时，也说过类似的话。他说：「刚才在克林顿总统的办公室看到林肯总统的肖像，我想当年林肯总统为了保持美国的完整，反对独立和分离，不惜使用武力，我们应当向林肯总统学习。」这是古今中外同理的，没有什么不对。中国对统一台湾的主张是「和平统一，一国两制」，但不承诺放弃武力。这是人类解决争端方法的进步。

三、非和平方式及其他措施

「一个中国原则」是两岸和平统一的基础和条件。如台湾当局拒绝接受，两岸就不可能实现和平统一。在这种情况下，台湾当局却还不断挑衅，制造麻烦，与外部势力勾连，进行渐进式、擦边式、切香肠式的违反「一个中国原则」的活动，大陆就只能采用非和平的方式和其他必要措施捍卫国家主权和领土完整，直至实现国家的统一。虽然非和平方式和其他必要措施的最强烈表现形式是统一战争，但非和平方式和必要措施却未必是统一战争。这也是《反分裂国家法》第9条所预见的。除了统一战争之外，对外部势力和台湾当局的挑衅，中国政府可以也应该有应对的方法：

（一）对可以采取针对性措施的，就采用针对性措施。例如：

1、统一战争。这与中国历代的统一战争和外国的统一战争没有本质上的区别，但应尽可能速战速决。

2、军事封锁。这是「以武逼和」，这与战争时期敌对双方的军事封锁没有两样。台湾是一个小岛，粮食、能源等必要产品不能自给，储存有限，封锁到一定期限，台湾当局就能不战自降。

3、贸易制裁。台湾采购美国武器，来自两岸贸易的盈余。大陆可以减少对台湾进口，减少乃至消除台湾的盈余。如台湾有贸易赤字，还要从美国购武阻止国家统一，就会激发岛内民众的不满和反叛。

4、出口限制。不少台湾高科技产品需要稀土，也需要天然砂制作芯片。台湾当局和企业又配合美国政府对大陆有关产品的制裁，大陆可以限制稀土、天然砂等原材料的出口。

5、军事演习。对美、日等国以及台湾参与的军事演习，解放军可在台湾周边特别是海运和空运等要道进行演习，摸清台湾防务情况。

6、由于台湾是中国的一个省，台湾的「领海」和「领空」，实际上就是中国的领海和领空。不论什么原因，外国军机、船舰进入，解放军也可以捍卫。对解放台湾的控制要点，事先有充分的掌握。

7、其他符合国际法的「困台」举措。对违背「一个中国原则」的台湾当局，大陆可以采取各种有效举措，制造台湾当局「台独」治理方面的困难，为解放台湾进行充分的准备。

8、根据《海洋法公约》，台湾海峡没有所谓国际水域，如果美国航空母舰驶入台湾海峡，中国政府可以提出抗议，解放军可以警告并驱离之。

（二）台湾当局及有关国家违背「一个中国原则」进行活动的，如果目前未能及时采取针对性举措的，可以暂缓处理，但应当记录在案，容后采取以上措施或其他符合国际法的反报（retorsion）和报复（reprisal）措施。

《反分裂国家法》第9条承诺，在国家采取以上非和平方式和其他必要措施时，国家将尽最大可能保护台湾平民和在台湾的外国人的生命财产安全和其他正当权益，减少损失；同时，国家依法保护台湾同胞在中国其他地区的权利和利益。这些不得已的措施可能都是短暂的。根据第三份白皮书的说法，两岸统一后，台湾发展空间将更为广阔，台湾同胞切身利益将得到应有的保障，两岸同胞将共享民族复兴的伟大荣光，有利于亚太地区及全世界的和平发展。

四、台湾是中国的一部分

两岸同属一个中国，台湾是中国的一部分。换句话说，台湾只是中国的一个省。三份白皮书都提到1971年联大第2758号决议，但第三份白皮书还提到1972年5月第25届世界卫生大会通过的25.1号决议，并说明「联合国秘书处法律事务办公室」的官方法律意见明确指出：「台湾作为中国的一个省没有独立地位」，「台湾当局不享有任何形式的政府地位」。实践中，联合国对台湾使用的称谓是「台湾，中国的省（Taiwan, Province of China）。」由于台湾只是中国的一部分，台湾当局只能是中国领土上的一个地方当局。

台湾作为中国一部分，或一个省的表述，都是正确的。但用省表述可更好体现中国是单一制的国家结构。单一制国家结构应当体现一个不可分割的主权，可以体现中央对地方的授权关系。在古代中国，单一制国家被称为郡县制国家。秦灭六国，一统天下，分天下为郡县，建立两级地方行政管理体制。元代始设行省，明清两朝得到发展，影响现代中国的四级行政体制。也就是说，在同一时空下，先有中央，后有地方；中央有主权，地方的权力是中央授予的。这是单一制。

与单一制国家结构相对应的是联邦制国家结构，美国是最典型的联邦制国家，美国先由殖民地独立，组成13个州，再由13个州建立美利坚合众国。美国各州和联邦之间发生主权的分割，各有不同范围的主权，后来各州不断加入，情况也是如此。也就是说，在同一时空下，先由地方（州），后有中央（联邦）；州有主权，联邦得到的是与各州分割的主权。

台湾有意见认为：美国13个创始州有主权，与联邦分割主权。后来陆续加入的30多个州也有主权，也与联邦分割主权。两岸有类似情况，中华民国成立于1911年，成立在先；中华人民共和国成立于1949年，成立在后。这样两岸按照联邦制的构想而统一。问题在于如果中国国家主权可以分割，国家统一就失去意义。这实际上是「两个中国」、「一中一台」和「台湾独立」的翻版，妄图诱导对中国的国家主权进行分割，这种图谋是徒劳的。

在中国历史上，「大中华联邦」是不可能出现的。古代史家对地方割据诸如此类的问题，以「正统论」论述之，可参阅饶宗颐《中国史学上之正统论》。有正统者，方可承大统。民进党搞「去中国化」，大概是不懂这门学问的。该等学问过于繁琐，但可简而化之，王夫之认为「以天下论者，必循天下之公」（《读通鉴论》叙论一）。即使按「正统论」说，两岸比较，也当以大陆为正统。大陆可实现中华民族的伟大复兴，但台湾不能。大陆早有武力统一全国的能力，但却愿意采用和平方式，以「一国两制」实现统一，亦堪称正统。台湾要「亲美制中」，甘为帮凶，偏安一隅，岂能成为正统？

《反分裂国家法》第2条规定：「世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割。维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。」因此，采用联邦制的方法来分割中国的国家主权是违背国家宪法和《反分裂国家法》的，只会受到中国政府的强烈反对。

美国宪法虽然是联邦制国家的宪法，国家主权发生了联邦和各州的分割，新州也可以加入联邦，但美国各州也没有分离权和合并权（美国宪法第4条第3款第1项）。比如说，当年美国南方7州建立联盟，要脱离美国，或按「大中华联邦论」的主张，与北方各州组成「新美利坚合众国大联邦」，美国南北战争就不会发生吗？对这种主张，当时的美国总统林肯就不会答应。不但不会答应，而且还要打仗、分个输赢。否则，美国就不成为美国了。

五、两岸如何结束敌对状态

两岸的分治，是中国内战的产物。在法理上，该内战尚未结束。为了实现国家统一，《反分裂国家法》第7条第2款建议：台湾海峡两岸可以就下列事项进行协商和谈判：

（一）正式结束两岸敌对状态；

（二）发展两岸关系的规划；

（三）和平统一的步骤和安排；

（四）台湾当局的政治地位；

（五）台湾地区在国际上与其地位相适应的活动空间；

（六）与实现和平统一有关的其他任何问题。

两岸经过不同制度和不同执政党的治理，大陆与台湾的经济实力差距不断扩大。1980年，大陆GDP只有3,030亿美元，台湾GDP是423亿美元，大陆的GDP是台湾的7.2倍。到2021年，大陆GDP已有174,580亿美元，台湾GDP是7,895亿美元，大陆GDP扩大到台湾的22.1倍了。1978年两岸贸易仅有4,600万美元，到2021年增长到3,283.4亿美元，增长7,000多倍。其他军事、科技和后勤差距也相当大了。另一方面，大陆和台湾的人均GDP的差距却不断缩小。时间显然在大陆这一边，因此，多年来大陆及各地都出台了不少「惠台」政策，受到广大台湾同胞的欢迎。

然而，不容忽视的是民进党的陈水扁和蔡英文已执政了14年，加上早年李登辉的铺垫，台湾推行「去中国化」政策已经长达20年，按照民进党的说法，台湾的青少年已经成为「天然独」了。对大陆的「惠台」政策，民进党并不领情，大陆应当针对性地采用「困台」政策，宽猛相济。在「惠台」和「困台」政策有抵触时，「困台」政策优先。但「困台」打击对象是台湾当局，而不是台湾民众。这样台湾民间的反「独」进步力量才能起来，对台湾当局进行有效的制衡，才能促使未来的台湾当局愿意与对岸协商和谈判。这样才能在维护世界和平的情况下，实现宪法序言规定的「台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分，完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责」的伟大任务，粉碎美国「以台制华」的图谋，实现中华民族的伟大复兴。

本文发表于《紫荆论坛》2022年9-10月号第50-54页