今年是《联合国海洋法公约》开放签署40周年,作为发展中海洋大国,中国是最早签署《联合国海洋法公约》的国家之一。9月1日,国务委员兼外长王毅以视频方式出席纪念《联合国海洋法公约》开放签署40周年国际研讨会开幕式并表示,1982年,《联合国海洋法公约》正式诞生,开启了全球海洋治理的新篇章,对人类更好认识、保护和利用海洋起到了重要推动作用。
地球上海洋总面积3.6亿平方公里,约占地球表面积71%,做好海洋生态环境保护对全球生态环境保护具有重要意义。习近平总书记多次强调,要高度重视海洋生态文明建设,加强海洋环境污染防治,保护海洋生物多样性,实现海洋资源有序开发利用,为子孙后代留下一片碧海蓝天。
文|北京 章丛墨
我国主要用海区域环境质量总体向好
我国是一个海洋大国,海域辽阔、岸线漫长、岛屿众多、资源丰富、生态多样,拥有大陆岸线18,000多公里,主张管辖海域面积约300万平方公里,海洋物种达25,000多种,拥有海湾、河口、海岛、盐沼、滩涂、海草、红树林、珊瑚礁等众多类型的海洋生态系统。
根据连续监测数据,我国海洋生态环境呈现两个阶段性特征:第一个阶段是从改革开放开始到2012年,经济社会高速发展,海洋环境质量呈现下降趋势,四类和劣四类水质面积从2001年的约4.8万平方公里扩大为2012年的9.3万平方公里,受监控的典型海洋生态系统大部分处于不健康或亚健康状态。第二个阶段是2012年以来,经济社会发展步入新常态,海洋环境质量整体企稳向好。截至2021年,符合第一类海水水质标准的海域面积占管辖海域面积的97.7%,近岸海域优良水质(一、二类)面积比例为81.3%。典型海洋生态环境系统均处于健康或亚健康状态。全国入海河流水质状况总体为轻度污染。主要用海区域环境质量总体向好。
我国海洋生态环境保护工作起步于上世纪70年代初,1982年《海洋环境保护法》正式颁布实施,标志著相关工作进入了法制化、业务化轨道。经过几十年的发展,已经形成了较为系统完备的管理和业务体系,主要包括污染防治、海洋生态保护与修复、海洋生态环境监测评价、突发性环境事件和生态灾害应急处置、重点海域综合治理、法律法规和规划标准制定、国际合作与履约等7方面工作。
2013年,《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确,国家海洋局负责组织开展海洋生态环境保护工作。2018年3月,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,将国家海洋局的海洋环境保护职责整合,组建中华人民共和国生态环境部。
海洋生态环境保护职能转隶至新组建的生态环境部,设立了海洋生态环境司,凸显了国家统筹陆域海域生态环境治理的思路。2018年,时任生态环境部部长李干杰表示,新的生态环境部有“五个打通”,把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来,其中之一就是打通了陆地和海洋。他还表示,海洋、河流、湖泊等生态环境保护问题拥有共同的特点,就是问题在海里、在水中,但实际上根子在陆地、在岸上;就如开方子吃药,药一定要治病根,这样才能治愈。
同时,生态环境部分海区设立3个流域海域生态环境监督管理局,与中国海警局等部门建立海洋监管执法等领域的分工协作机制。11个沿海省(区、市)和相关市县级生态环境部门重新组建海洋生态环境保护机构,逐步形成陆海统筹、上下协同,齐抓共管、各司其职的工作格局。
海洋生态环境保护工作取得积极进展
党的十八大以来,生态环境部会同各有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想为指导,深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,完整、准确、全面贯彻新发展理念,科学研判形势与挑战,坚持以生态环境质量改善为目标,推动各项工作深入扎实推进,取得了积极进展。
建立健全法律法规和管理制度体系。修订完善《中华人民共和国海洋环境保护法》,持续抓好海洋环境保护法修订研究论证工作,推动海洋环境保护法正式纳入2022年全国人大立法计划,法律修订工作已经进入快车道,目前正与有关部门配合全国人大环资委做好法律修订的各项工作。先后依法建立海洋生态保护红线等基本管理制度,推动各地将海洋环境保护纳入党政领导干部政绩考核,指导全国沿海省(区、市)地级市建立实施“湾长制”,压实地方生态环境保护主体责任。
加强顶层设计,落实美丽海湾建设。明确将美丽海湾建设作为海洋生态环境保护工作的主线,在全国划定283个海湾(湾区),逐一精准部署重点任务措施。沿海省(区、市)目前已全部印发省级“十四五”海洋生态环境保护规划,因地制宜、梯次推进“一湾一策”的美丽海湾建设,国家、省、市海湾分级治理格局的顶层设计基本形成。
强化治理攻坚力度,推动海洋生态环境质量向好发展。打好渤海综合治理攻坚战,《渤海综合治理攻坚战行动计划》明确的5项核心指标任务、30项有明确时间节点要求的任务全部高质量完成。加强陆源污染防控。紧盯入海排污口,开展摸排与清理整顿,渤海入海排污口排查、入海河流断面消劣等核心目标任务全部高质量完成。海洋生态修复有力开展,“十三五”期间全国整治修复岸线约1,200公里、滨海湿地约2.3万公顷,全国纳入监测的24个典型海洋生态系统已基本消除“不健康”状态。推动落实《重点海域综合治理攻坚战行动方案》,指导督促相关沿海地方编制省市两级实施方案,8个省级攻坚战实施方案大部分已印发实施,地市级实施方案大部分已编制完成。
切实提升了海洋环境监测及应急处置监管基础能力。健全完善海洋环境监测网络。建立了国家、省、市、县四级海洋环境监测网络体系,以1,359个海水质量国控监测点位为基础框架的海洋生态环境监测网已经构建,监测领域涵盖污染、生态、风险、灾害等多方面,监测范围全面覆盖我国管辖海域,并拓展至与国家生态安全密切相关的西太平洋公共水域。二是持续提升应急处置和监管能力。印发海洋石油勘探开发溢油、海洋核应急监测等应急预案,持续开展溢油应急演习,组织实施油气开发平台和海底输油管道风险源排查,妥善应对处置相关重大环境突发事故。
不断强化督察执法监管,对违法违规行为形成有效震慑。2016年以来,大力开展中央环境保护督察,实现沿海省(区、市)全覆盖,先后发现150余个海洋生态环境突出问题并督促整改落实,有力地推动地方党委政府及其相关部门落实海洋生态环境保护的“党政同责”“一岗双责”。完善环境执法监管制度。开展沿海地区陆源溢油污染风险防范等联合执法检查活动,连续开展“碧海”专项执法等行动,加快建立行政执法和刑事司法衔接机制,对无证倾废、超标排污等违法行为引入“按日连续处罚”,对违法违规行为形成有效震慑。
当前,我国海洋生态环境保护仍处在污染排放和环境风险的高峰期、海洋生态退化和灾害频发的叠加期,影响我国海洋生态环境质量的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解,人民群众对优美海洋生态环境的需要日益增长,海洋生态环境保护工作仍面临诸多矛盾和挑战:一是海洋环境污染形势依然严峻,渤海等近岸海域水质改善成效尚不稳固,长江口—杭州湾、珠江口邻近海域水质污染问题依然突出,亟需深入打好重点海域污染防治攻坚战;二是海洋生态退化趋势尚未根本遏制,多数重要海湾、河口生态系统仍处于亚健康或不健康状态,亟需继续实施休养生息与修复恢复;三是海洋生态环境治理仍然存在短板弱项,政府、企业和社会多元共治的工作格局有待健全,现有基础能力难以有效支撑精细化管理需求,亟需大力推进治理体系和治理能力现代化。
不断提升公众临海亲海的获得感、幸福感和安全感
“十四五”时期,全国海洋生态环境保护工作将以习近平生态文明思想为指导,坚持减污降碳协同增效,坚持陆海统筹综合治理,深入打好重点海域污染防治攻坚战,切实解决海洋生态环境突出问题,持续改善海洋生态环境质量,扎实推进“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾保护与建设,不断提升社会公众临海亲海的获得感、幸福感和安全感,以海洋生态环境高水平保护促进沿海地区经济社会高质量发展,开启全球海洋治理新篇章。
一是要继续建立健全陆海统筹的制度体系。结合深化改革工作,推动海洋环境保护法全面修订,推进陆海统筹的生态环境治理制度建设,压实相关部门和沿海地方“ 美丽海湾”保护与建设的党政领导责任,健全完善涉海企业责任体系,建立健全公众参与和市场化机制,推动形成权责明确、各司其职、齐抓共管的“ 大环保”工作格局。
二是要深入打好海洋污染防治攻坚战。巩固深化渤海污染防治和生态保护修复等攻坚成果,推动渤海生态环境质量持续深入改善。以突出问题为导向,推进长江口—杭州湾、珠江口邻近海域等重点海域综合治理攻坚,加强陆海生态环境的整体保护、系统治理和综合监管,精准实施海洋污染防治、生态保护修复、环境风险防范等重大工程措施,确保近岸海域环境质量持续稳定改善,不断提升海洋生态系统质量和稳定性。
三是要不断提升综合监管效能。以海湾(湾区)为基本单元和行动载体,对照“ 水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”目标要求,深化各海湾(湾区)“ 问题—成因—对策—目标”等的科学诊断分析,建立靶向长效监管机制,分类梯次推进美丽海湾保护与建设,从源头上著力解决海洋生态环境突出问题。组织实施第三次全国海洋污染基线调查和重点海湾精细化调查,加强海洋生态环境保护监管的共性关键技术研究,促进科技成果转化应用。
四是要进一步加强公众参与和社会监督。拓展公众亲海空间,加强公众亲海区环境综合整治,提高亲海环境品质,丰富优质生态产品供给,切实解决老百姓身边存在的突出海洋生态环境问题,不断满足公众临海亲海对优美海洋生态环境的需求。建立常态化的公众意见征集和舆情响应机制,确保社会公众多渠道参与和常态化监督。
五是要著力补齐基础性、关键性能力短板。加强生态环境系统的海洋生态环境领域能力建设,打造开放式科技创新平台、政企合作平台等,制定出台沿海各级监测监管机构基础能力建设等的指导性意见,指导督促沿海地方尽快补齐能力短板。
六是要不断提升参与全球海洋环境治理的影响力和话语权。深化海洋生态环境保护的双边和多边合作,打造“ 美丽海湾”保护与建设的国际示范区,积极探索在应对气候变化、海洋生物多样性保护、海洋塑料垃圾防治等重点领域提供全球公共产品,为推动构建海洋命运共同体提供中国经验、贡献中国智慧。
(作者系国家部委研究员,本文发布于《紫荆》杂志2022年10月号)
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今年是《联合国海洋法公约》开放签署40周年,作为发展中海洋大国,中国是最早签署《联合国海洋法公约》的国家之一。9月1日,国务委员兼外长王毅以视频方式出席纪念《联合国海洋法公约》开放签署40周年国际研讨会开幕式并表示,1982年,《联合国海洋法公约》正式诞生,开启了全球海洋治理的新篇章,对人类更好认识、保护和利用海洋起到了重要推动作用。
地球上海洋总面积3.6亿平方公里,约占地球表面积71%,做好海洋生态环境保护对全球生态环境保护具有重要意义。习近平总书记多次强调,要高度重视海洋生态文明建设,加强海洋环境污染防治,保护海洋生物多样性,实现海洋资源有序开发利用,为子孙后代留下一片碧海蓝天。
文|北京 章丛墨
我国主要用海区域环境质量总体向好
我国是一个海洋大国,海域辽阔、岸线漫长、岛屿众多、资源丰富、生态多样,拥有大陆岸线18,000多公里,主张管辖海域面积约300万平方公里,海洋物种达25,000多种,拥有海湾、河口、海岛、盐沼、滩涂、海草、红树林、珊瑚礁等众多类型的海洋生态系统。
根据连续监测数据,我国海洋生态环境呈现两个阶段性特征:第一个阶段是从改革开放开始到2012年,经济社会高速发展,海洋环境质量呈现下降趋势,四类和劣四类水质面积从2001年的约4.8万平方公里扩大为2012年的9.3万平方公里,受监控的典型海洋生态系统大部分处于不健康或亚健康状态。第二个阶段是2012年以来,经济社会发展步入新常态,海洋环境质量整体企稳向好。截至2021年,符合第一类海水水质标准的海域面积占管辖海域面积的97.7%,近岸海域优良水质(一、二类)面积比例为81.3%。典型海洋生态环境系统均处于健康或亚健康状态。全国入海河流水质状况总体为轻度污染。主要用海区域环境质量总体向好。
我国海洋生态环境保护工作起步于上世纪70年代初,1982年《海洋环境保护法》正式颁布实施,标志著相关工作进入了法制化、业务化轨道。经过几十年的发展,已经形成了较为系统完备的管理和业务体系,主要包括污染防治、海洋生态保护与修复、海洋生态环境监测评价、突发性环境事件和生态灾害应急处置、重点海域综合治理、法律法规和规划标准制定、国际合作与履约等7方面工作。
2013年,《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》明确,国家海洋局负责组织开展海洋生态环境保护工作。2018年3月,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,将国家海洋局的海洋环境保护职责整合,组建中华人民共和国生态环境部。
海洋生态环境保护职能转隶至新组建的生态环境部,设立了海洋生态环境司,凸显了国家统筹陆域海域生态环境治理的思路。2018年,时任生态环境部部长李干杰表示,新的生态环境部有“五个打通”,把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来,其中之一就是打通了陆地和海洋。他还表示,海洋、河流、湖泊等生态环境保护问题拥有共同的特点,就是问题在海里、在水中,但实际上根子在陆地、在岸上;就如开方子吃药,药一定要治病根,这样才能治愈。
同时,生态环境部分海区设立3个流域海域生态环境监督管理局,与中国海警局等部门建立海洋监管执法等领域的分工协作机制。11个沿海省(区、市)和相关市县级生态环境部门重新组建海洋生态环境保护机构,逐步形成陆海统筹、上下协同,齐抓共管、各司其职的工作格局。
海洋生态环境保护工作取得积极进展
党的十八大以来,生态环境部会同各有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想为指导,深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,完整、准确、全面贯彻新发展理念,科学研判形势与挑战,坚持以生态环境质量改善为目标,推动各项工作深入扎实推进,取得了积极进展。
建立健全法律法规和管理制度体系。修订完善《中华人民共和国海洋环境保护法》,持续抓好海洋环境保护法修订研究论证工作,推动海洋环境保护法正式纳入2022年全国人大立法计划,法律修订工作已经进入快车道,目前正与有关部门配合全国人大环资委做好法律修订的各项工作。先后依法建立海洋生态保护红线等基本管理制度,推动各地将海洋环境保护纳入党政领导干部政绩考核,指导全国沿海省(区、市)地级市建立实施“湾长制”,压实地方生态环境保护主体责任。
加强顶层设计,落实美丽海湾建设。明确将美丽海湾建设作为海洋生态环境保护工作的主线,在全国划定283个海湾(湾区),逐一精准部署重点任务措施。沿海省(区、市)目前已全部印发省级“十四五”海洋生态环境保护规划,因地制宜、梯次推进“一湾一策”的美丽海湾建设,国家、省、市海湾分级治理格局的顶层设计基本形成。
强化治理攻坚力度,推动海洋生态环境质量向好发展。打好渤海综合治理攻坚战,《渤海综合治理攻坚战行动计划》明确的5项核心指标任务、30项有明确时间节点要求的任务全部高质量完成。加强陆源污染防控。紧盯入海排污口,开展摸排与清理整顿,渤海入海排污口排查、入海河流断面消劣等核心目标任务全部高质量完成。海洋生态修复有力开展,“十三五”期间全国整治修复岸线约1,200公里、滨海湿地约2.3万公顷,全国纳入监测的24个典型海洋生态系统已基本消除“不健康”状态。推动落实《重点海域综合治理攻坚战行动方案》,指导督促相关沿海地方编制省市两级实施方案,8个省级攻坚战实施方案大部分已印发实施,地市级实施方案大部分已编制完成。
切实提升了海洋环境监测及应急处置监管基础能力。健全完善海洋环境监测网络。建立了国家、省、市、县四级海洋环境监测网络体系,以1,359个海水质量国控监测点位为基础框架的海洋生态环境监测网已经构建,监测领域涵盖污染、生态、风险、灾害等多方面,监测范围全面覆盖我国管辖海域,并拓展至与国家生态安全密切相关的西太平洋公共水域。二是持续提升应急处置和监管能力。印发海洋石油勘探开发溢油、海洋核应急监测等应急预案,持续开展溢油应急演习,组织实施油气开发平台和海底输油管道风险源排查,妥善应对处置相关重大环境突发事故。
不断强化督察执法监管,对违法违规行为形成有效震慑。2016年以来,大力开展中央环境保护督察,实现沿海省(区、市)全覆盖,先后发现150余个海洋生态环境突出问题并督促整改落实,有力地推动地方党委政府及其相关部门落实海洋生态环境保护的“党政同责”“一岗双责”。完善环境执法监管制度。开展沿海地区陆源溢油污染风险防范等联合执法检查活动,连续开展“碧海”专项执法等行动,加快建立行政执法和刑事司法衔接机制,对无证倾废、超标排污等违法行为引入“按日连续处罚”,对违法违规行为形成有效震慑。
当前,我国海洋生态环境保护仍处在污染排放和环境风险的高峰期、海洋生态退化和灾害频发的叠加期,影响我国海洋生态环境质量的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解,人民群众对优美海洋生态环境的需要日益增长,海洋生态环境保护工作仍面临诸多矛盾和挑战:一是海洋环境污染形势依然严峻,渤海等近岸海域水质改善成效尚不稳固,长江口—杭州湾、珠江口邻近海域水质污染问题依然突出,亟需深入打好重点海域污染防治攻坚战;二是海洋生态退化趋势尚未根本遏制,多数重要海湾、河口生态系统仍处于亚健康或不健康状态,亟需继续实施休养生息与修复恢复;三是海洋生态环境治理仍然存在短板弱项,政府、企业和社会多元共治的工作格局有待健全,现有基础能力难以有效支撑精细化管理需求,亟需大力推进治理体系和治理能力现代化。
不断提升公众临海亲海的获得感、幸福感和安全感
“十四五”时期,全国海洋生态环境保护工作将以习近平生态文明思想为指导,坚持减污降碳协同增效,坚持陆海统筹综合治理,深入打好重点海域污染防治攻坚战,切实解决海洋生态环境突出问题,持续改善海洋生态环境质量,扎实推进“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾保护与建设,不断提升社会公众临海亲海的获得感、幸福感和安全感,以海洋生态环境高水平保护促进沿海地区经济社会高质量发展,开启全球海洋治理新篇章。
一是要继续建立健全陆海统筹的制度体系。结合深化改革工作,推动海洋环境保护法全面修订,推进陆海统筹的生态环境治理制度建设,压实相关部门和沿海地方“ 美丽海湾”保护与建设的党政领导责任,健全完善涉海企业责任体系,建立健全公众参与和市场化机制,推动形成权责明确、各司其职、齐抓共管的“ 大环保”工作格局。
二是要深入打好海洋污染防治攻坚战。巩固深化渤海污染防治和生态保护修复等攻坚成果,推动渤海生态环境质量持续深入改善。以突出问题为导向,推进长江口—杭州湾、珠江口邻近海域等重点海域综合治理攻坚,加强陆海生态环境的整体保护、系统治理和综合监管,精准实施海洋污染防治、生态保护修复、环境风险防范等重大工程措施,确保近岸海域环境质量持续稳定改善,不断提升海洋生态系统质量和稳定性。
三是要不断提升综合监管效能。以海湾(湾区)为基本单元和行动载体,对照“ 水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”目标要求,深化各海湾(湾区)“ 问题—成因—对策—目标”等的科学诊断分析,建立靶向长效监管机制,分类梯次推进美丽海湾保护与建设,从源头上著力解决海洋生态环境突出问题。组织实施第三次全国海洋污染基线调查和重点海湾精细化调查,加强海洋生态环境保护监管的共性关键技术研究,促进科技成果转化应用。
四是要进一步加强公众参与和社会监督。拓展公众亲海空间,加强公众亲海区环境综合整治,提高亲海环境品质,丰富优质生态产品供给,切实解决老百姓身边存在的突出海洋生态环境问题,不断满足公众临海亲海对优美海洋生态环境的需求。建立常态化的公众意见征集和舆情响应机制,确保社会公众多渠道参与和常态化监督。
五是要著力补齐基础性、关键性能力短板。加强生态环境系统的海洋生态环境领域能力建设,打造开放式科技创新平台、政企合作平台等,制定出台沿海各级监测监管机构基础能力建设等的指导性意见,指导督促沿海地方尽快补齐能力短板。
六是要不断提升参与全球海洋环境治理的影响力和话语权。深化海洋生态环境保护的双边和多边合作,打造“ 美丽海湾”保护与建设的国际示范区,积极探索在应对气候变化、海洋生物多样性保护、海洋塑料垃圾防治等重点领域提供全球公共产品,为推动构建海洋命运共同体提供中国经验、贡献中国智慧。
(作者系国家部委研究员,本文发布于《紫荆》杂志2022年10月号)