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曹二宝 I 清华大学深圳国际研究生院兼职教授

今年7月1日，习近平总书记在香港回归25周年庆祝大会上发表讲话指出：「必须坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一。」（简称「两权统一」）并将「两权统一」列为「『一国两制』的实践规律」，要求我们「深刻理解和准确把握」。联系今天坊间解读中央管治权的「全面」和香港自治权的「高度」，常有一些误区，本文就如何理解「全面」和「高度」各自的准确涵义，结合「一国两制」25年来实践的正反面经验，谈一些学习体会。

一、中央管治权「全面」的准确涵义

香港回归17周年前夕，即2014年6月，国务院新闻办发表「白皮书」，题为《「一国两制」在香港特别行政区的实践》，正式提出「中央拥有对香港特别行政区的全面管治权」。自那时以来，坊间解读「中央全面管治权」，常见的方法是罗列，好像列举越多越「全面」，难免就有常识性误读，如主权治权混淆而将国家主权也列入中央管治权；又如将中央对已授权「港人治港」、高度自治的事务有「监督权」列入中央管治权，实际是说中央在这种情况下只有监督权，没有管治权。似应看到，中央管治权的「全面」，是非常精准的概念，不在其多而在其「全」。不妨从「全部」、「全归属」、「全覆盖」这三个「全」的角度，来深刻理解和准确把握「全面」的涵义。

1、中央是全部香港治权的「源头」。正如习近平总书记「七一」香港讲话所说：「中央政府对特别行政区拥有全面管治权，这是特别行政区高度自治权的源头。」众所周知，举凡主权只能由中央行使的主体，全国只有唯一的一个即中央，这个国家就是「单一制」，如我国；若有多个主权主体，包括中央和地方或每个地方都是主权的主体，这个国家就是「复合制」，如美英加澳德等「联邦制」或「邦联制」国家。我国作为单一制国家，中央是全部主权包括地方主权的唯一主体。就是说，单一制国家的主权只能由中央行使，是不可分割或转让的。而治权与主权不同，无论单一制还是复合制国家，治权都由主权派生，可以转让或分享。这就提示我们，主权与治权是两回事又是不混淆的。我们常用两句话来形容「中国收回香港」这个重大历史事件：中央恢复行使对港主权，同时拥有对港全面管治权，就准确反映了在我们这个单一制国家，主权治权既不可混淆，也不可分离。

坊间以罗列方式解读「中央全面管治权」时，往往把国防、外交这两项主权也纳入其中，并说对于已授予「港人治港」、高度自治的权力，中央只有「监督权」。反映了人们内心仍未消除这样一种疑虑：既已授予「港人治港」、高度自治，中央若再拥有或行使对香港的管治权，是否就会削弱「港人治港」的权力？高度自治是否就会成了「低度」自治或没有自治？于是就拿国家主权和中央对「港人治港」有「监督权」，去为中央管治权的「全面」来「充数」。殊不知：

（1）将国防、外交等国家主权纳入中央管治权，是「摁下了葫芦又浮起了瓢」，是否忘了「主权治权不可混淆」？单一制国家的主权只能由中央行使，不能转让或分享；管治权属于治权范畴，其作为主权的衍生物，可以转让或分享。我国是单一制国家，即使基本法在规定国防、外交权须由中央政府行使时，用了「负责管理」这个词，也不能改变这两项权力都是只能由中央行使的主权，而非管治权；若因此将它们列入管治权范畴，就意味主权可以授予香港特区或「港人」行使，而抵触了单一制下的国家主权只能由中央行使、不可转让或分享的原则。

（2）中央对已授予「港人治港」的权力，若仅限于「监督权」而没有管治权，是否又忘了「主权治权不可分」？中国收回香港，就是由中央对香港的主权和治权，一起恢复行使或拥有，绝不是所谓「主权归中央，治权归香港」。香港从1840年开始被英国占领，它就不是殖民地，「主权从来在我」，所以「主权问题不能谈判」、中国收回香港是「恢复行使」而非「收回」或「交接」主权。但香港被英国占领期间，统治权是占领者的，管治权就在它手里，中国没法行使主权，也就不拥有对香港的管治权。所谓「主权换治权」或「最大程度的自治」或「完全自治」，都是分离主权和治权的「痴人说梦」，实质是企图在中国收回香港后，延续「英人治港」或制造「两个中国」（邓小平语）。随著香港回归中国，中央政府对香港这个直辖于自己的地方行政区域，在恢复行使主权的同时，就拥有了全面管治权。就是习近平总书记讲的，从回归那一天起，香港重新纳入了国家治理体系。「治理体系」属于管治权或治权范畴。

综上，香港没有主权也不固有治权，香港的自治权都是获中央授权才享有的。这就是中央管治权「全面」的第一个涵义：香港全部治权的「源头」在中央。不妨说，所谓「全面」就是「全部」。

2、没有明确「权属」的香港治权全都归属中央。这又是单一制和复合制的重大区别：前者没有「剩余权力」，后者将没有「权属」的权力统称为「剩余权力」，可通过协商再决定谁属。我国是单一制，香港治权中凡没有「权属」的权力，全部归属中央，「治权」领域没有「剩余权力」。基本法第20条规定：香港特别行政区享有中央授予的「其他权力」，其立法本意就是，凡是基本法没有明确，或者我国宪法和其他全国性法律，也没有明确香港治权之「权属」的领域，其管治权全都属于中央。这是中央管治权「全面」的第二个涵义，也是其所谓「全面」的最大范畴的涵义，不妨称为「全归属」。

3、中央授予香港高度自治权的同时，保留了同一治权在手里，假如香港行使不当，中央就可直接行使这一治权。从这个意义上说，中央对香港的管治权，覆盖了中央授予香港自治权的全领域，不妨称为「全覆盖」。这也是香港回归以来，直至今天，每当中央行使这项权力时，人们最感困惑或经常诟病是所谓「中央干预」的地方。

记得2004年3月，我奉命在香港中联办，首次会见立法会的反对派议员代表时，他们对当时新华社报道的全国人大常委会将解释基本法部分条款（「简称「人大释法」）提出的「质疑」就是：人大已将属于它的「释法权」授予香港法院了，就再无权「释法」了，否则香港的高度自治就变成「低度」自治或没有自治了。当时我就引用了邓小平的「两不是论」（「港人治港」不是中央不管，高度自治不是「完全自治」），说明中央授予香港法院「释法权」时，并未放弃其固有的「释法权」；现在中央依法行使保留在自己手里的「释法权」，非但不影响更不是收回香港法院的「释法权」，反而可以保障香港法院的释法权，得到正确有效的运用。这是因为，香港享有的自治权只是「高度」而非「完全」，「高度」以外的香港治权，中央在授权香港自治权时仍保留在自己手里，现中央行使这些香港治权，绝对不会影响，更不会降低或取消香港的高度自治权。记得当时他们就表示，从未听说过邓小平的这些论述，当场逐字记下。会见后，我还请同事将邓小平「两不是论」的原文，复制送给他们。

时至今日，每当看到坊间对「中央全面管治权」的解读，论及中央已授予香港自治的权力，都说中央只有「监督权」而不能行使管治权时，才意识到邓小平的「两不是论」，不只是香港反对派的「盲区」，可能也是一些宣传「中央全面管治权」的专家学者，或做港澳工作的朋友的「盲区」。因此，有必要对中央管治权「全面」的第三个涵义，就是「全覆盖」涵义，特别做个历史回放，与大家分享：

（1）史料显示，邓小平是在创制「一国两制」构想过程中，通过面谈香港各界人士和慎重思考之后，才同意将「港人治港」列入中央解决香港问题的基本方针政策（史称「十二条」，1983年4月22日中央政治局扩大会议批准）。这是因为，地方与中央的权力有机结合，无论历史和现实，或世界与中国，无论单一制还是复合制，都有先例，也积累了丰富经验，但地方自治的权力，由实行同国家主体制度根本不同的「另一制」的地方的「当地人」来行使，如「港人治港」，就连中央解决台湾问题的基本方针政策（史称「叶九条」）都没有「台人治台」，的确是史无前例（「澳人治澳」是在阐明「十二条」的中英联合声明于1984年9月26日草签后第8天，即10月3日，才由邓小平宣布的）。

（2）仔细研读邓小平有关「港人治港」的经典论述，就会发现，他对「港人治港」这个「英人治港」下没有先例可循的治港模式，划出了一条著名的「界限和标准」：「必须以爱国者为主体」，而且设置了一个强有力的平衡机制：必须「保持中央的某些权力」。这是香港基本法草案最初几稿没有明确，后经主持起草工作的邓小平做出振聋发聩的警示，才增写进去的，堪称「一国两制」构想里程碑式的浓墨重彩之笔！

1987年4月16日，邓小平会见香港基本法草委时，就发出了著名的预警：「还有一个问题必须说明：切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。」「如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱，损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害。大家可以冷静地想想」，香港「总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。中央的政策是不损害香港的利益，也希望香港不会出现损害国家利益和香港利益的事情。要是有呢？所以请诸位考虑，基本法要照顾到这些方面」。

请注意，邓小平这里强调「不能全由香港人来管、中央也要管」或要「保持中央的某些权力」的范围，恰恰是「香港的事情」，即基本法草案规定属于特别行政区自治范围的事务。据基本法内地草委邵天任（同萧蔚云、许崇德、吴建璠并称基本法「四大护法」）回忆，基本法草委会按照邓小平上述指示，对草案原稿做了系统梳理，重点对已授予「港人治港」的香港治权，都增加了「保持中央的某些权力」的规定。

邓小平对他有关「香港的事情」不能「全由香港人来管」、必须「保持中央的某些权力」的思想，非常重视。1990年1月18日，即提出这个思想近3年、基本法草案最后定稿期间，他会见香港知名人士时特别提及：「考虑制定基本法时，我就讲不能使中央政府无所作为。如果把香港变成反社会主义、反大陆的基地，中央政府就要干预，不干预会越搞越大。」

由此可见，「香港的事情」不能「全由香港人来管」、必须「保持中央的某些权力」，是邓小平对「港人治港」所设立的确保「一国两制」行稳致远，最具创造性、最强有力的平衡机制。因此是中央管治权「全面」的核心涵义。

（3）香港基本法有三个条款，最体现中央管治权「全面」的这个核心涵义或称「全覆盖」的涵义，并在法律位阶或层级上明确了，中央保留在自己手里的香港治权，高于授予香港行使的香港治权：后者必须遵从前者。

一条是第48条，行政长官必须执行中央政府就「本法规定的事务」下达的「指令」（简称「中央指令」）。「本法规定的事务」就不限于中央事权的事务，还包括已经授权香港自行管理的事务。而就「香港自行管理的事务」下达行政指令，又恰是基本法授予行政长官的权力，但丝毫不影响中央就同一香港治权范围的事务，对行政长官下达指令的权力。中央指令的法律位阶，高于行政长官的行政指令：后者「必须执行」前者。如以「港独」为纲领的「香港民族党」，就是香港特首根据中央指令予以取缔的，这是落实基本法这个条款的一次成功实践。

另一条是第158条，就是「释法权」那条。香港基本法对「释法权」，只授予了两个机构，一个是全国人大常委会（简称「人大」），另一个是香港法院。而且规定，人大和香港法院对整部基本法，包括特区自治范围条款和中央管理的事务或中央与特区关系（简称「中央事权」）条款，全都可以解释。就是说，人大可以解释基本法的香港自治范围条款，香港法院也可解释香港自治范围条款以外的「其他条款」，包括中央事权条款。但这两个机构的「释法权」，是可以重复行使的：香港法院对基本法同一条款的「释法」，人大若认为不符合立法原意，就有权重新「释法」；中央「释法」和香港「释法」的法律位阶或层级，也不同：香港法院涉及到必须「释法」的案件，在终局判决前应提请「人大释法」，其判决必须依循「人大释法」。诚如香港终审法院一个判词所言，「人大释法」是「主动、全面、不受限制」，香港法院的「释法」则是「被动（所谓『民不举官不纠』）、个案（只就某个案例）、受限制」（须提请和遵循人大释法）。实际上，人大已经行使过对香港法院已「释法」过的基本法自治范围条款，再进行「释法」的权力。就是关于「居港权」的那次释法（1999年「6.26」释法），是落实基本法「释法权」条款的成功实践：基本法第24条「香港永久居民」的定义，这是香港自治范围条款，又是香港终审法院「释法」过的同一条款。香港终审法院也在作出终局判决前，提请过「人大释法」，就是著名的「刚果（金）」案例。

再一条是第17条，就是有关「立法权」那条。基本法将香港的立法权授予了香港立法会，但保留了由人大发回香港立法会制定的法律而令它「失效」的权力，当然没有追溯力。全国人大常委会香港基本法委员会前主任乔晓阳特别讲过，香港基本法有关「发回立即失效」的规定，跟人大有权撤销内地各省市自治区制定的地方法规的规定，法律效果是一样的，都是「失效」。唯因「撤销」属于立法权已授予了香港立法会，人大就以「发回」而令其失效。此外，「发回立即失效」的依据是不符合基本法有关中央事权条款，但被发回的香港法律的内容，却不限于中央事权的事务，可以包括特区自治范围的事务。就是说，中央有权发回而令其失效的香港法律，可以涉及香港自治范围的事务。

综上所述，中央对香港管治权之所以是「全面」的，就因为它是不包括主权的香港治权的「全部」（香港全部自治的「源头」）、「全归属」（未明确「权属」的全部香港治权）和「全覆盖」（已授权香港自治仍保留在手里的香港全部治权）。

二、香港自治权「高度」的准确涵义

习近平总书记「七一」香港讲话指出：「中央充分尊重和坚定维护特别行政区依法享有的高度自治权。」重温邓小平著名的「两不是论」中的一个「不是」：高度自治不是「完全自治」，对我们今天完整准确地理解和把握香港自治权「高度」的涵义，有重要指导意义。邓小平1983年8月26日在会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时谈及中国大陆和台湾和平统一的设想时说：「自治不能没有限度，既有限度就不能完全。『完全自治』就是『两个中国』，不是一个中国。」

以上谈话同样可以适用于香港的高度自治。在这里，邓小平揭示了享有自治权「高度」的准确函义：「有限度」，并透彻分析了若是没有限度的自治即「完全自治」的严重危害，就是「两个中国」。实际预警了：中央拥有香港治权而不用，仅靠「港人治港」即使实现了「爱国者为主体」，也会出现分裂中国的倾向如「港独」。

按照邓小平上述论断，香港享有的高度自治，只是「有限度」的自治，「限度」以外的香港治权，都在中央手里（前述中央管治权「全面」的三个涵义：「全部」、「全归属」、「全覆盖」）。但观坊间对香港享有的高度自治权的解读，都只限于基本法授予特区的「三权」：行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这「三权」无疑是香港获中央授权而享有的自治权，但除了「终审权」外并不能体现其「高度」所在，很多是单一制和复合制下的地方，如我国内地的省区市，或美英加澳德等国的州或邦，也有的，因此不是香港自治「高度」的准确涵义。香港自治权的「高度」，不限于这「三权」而有以下三个涵义：

1、香港自治「有限度」而非「完全」，限度以外的香港治权都属中央。就是邓小平讲的「自治不能没有限度」。「高度」本身就是一种限度：香港自治有「天花板」。这是香港自治权「高度」的第一个涵义，不妨称为「有限度」。「有限度」的香港自治权，体现在两方面：一方面，香港自治权不是香港自身固有的，都来自中央的授权：是「流」不是「源」；另方面，香港自治权是有上限或「天花板」的，这上限或「天花板」以外的香港治权，都在中央手里。就是说，香港自治权不能全覆盖香港治权领域，而中央管治权可以「全覆盖」香港治权领域，「港人治港」就可以也必须同「中央治港」并行不悖。

既然拥有权力就有行使权力的队伍，就不能说在香港治权领域，只能有「港人治港」一支管治队伍，还必须有「中央治港」的管治队伍。所谓「香港只有特区政府一支管治力量」，或「只有中环（香港特区政府在港岛中环）治港，西环不治港」等说法，无论法理或现实，都不成立。

2、香港自治度，相对高于单一制或复合制下任何地方自治。这是香港自治权「高度」的第二个涵义，不妨称为「相对最高」，以区别于中英谈判时，英方代表团曾提出、被中方代表团断然拒绝的「最高程度的自治」。就是说，香港享有的自治权，比单一制或复合制下任何地方所享有的自治权，其程度相对都高。或者说，香港享有的自治度，既高于单一制下的地方，如我国内地各省、直辖市或民族自治区，也高于复合制如联邦制或邦联制下的任何州或邦。

（1）香港自治度，相对高于我国内地省区市的治权。如社会经济文化法律等制度，香港可实行与国家根本制度，即内地各省区市实行的社会主义制度，完全不同的资本主义制度。又如香港可以「中国香港」名义，与世界各国各地区谈判和签署政治领域以外任何领域的协议；可以「中国香港」名义参加不以国家为单位的国际组织，也可作为中国代表团的成员参加以国家为单位的国际组织并以「中国香港」名义发言，等等，都是我国内地任何省区市的外事办公室都没有的「外事权」。再如航空权，香港可以就不是往返或经停内地的各类航空权，同中国内地和世界各国的「航空伙伴」自行谈判、签署民用航空运输协议，而这些自主航空权，在我国内地由中央授权国家民航总局行使，并未授权各省区市民航局。还有，香港可自行发行货币，财政收入全部用于自身需要、不上缴中央政府，中央不在香港征税，香港可有区徽区旗，等等，是内地各省区市都没有的治权。这都是香港自治权高于单一制下任何地方自治权的有力例证，可以列举很多。

（2）香港自治度，相对高于复合制国家任何地方。如司法终审权，就是美英加澳德等任何联邦制或邦联制国家的州或邦，都没有的。又如立法维护国家安全，在美英澳加等国，都是国会或联邦议会的权力，没听说美国加利福尼亚州或英国伦敦特区，制定过国家安全法。但在我国，中央给了香港特区一项特殊的授权，它可以自行立法维护国家安全（基本法第23条，港称「23条立法」）。 再如维持社会治安和救助灾害（简称「治安救灾」），在美英澳加等联邦制国家，既是联邦政府警察总署或民政总署的权力，也是各邦或州政府警署或民政署的权力。但在我国，中央将「治安救灾」权，只给了香港特区政府，未授权国家公安部或国家应急管理部；即使必要时由香港特区政府请求、经中央批准，中央驻港部队可出动协助「治安救灾」，也仅限于「协助」，这两项香港治权仍属特区政府，等等。

需说明的是，香港自治的「相对最高」这个涵义，是由香港实行与国家主体不同的制度所形成的「两制」差异决定的。就是说，「一国两制」下在国家层面，凡涉及香港事务，都不能说「只有『一国』之同，没有『两制』之别」。恰恰相反，维护「一国」原则同尊重「两制」差异，必须「有机结合、任何时候不得偏废」（中共十八大报告）。就如以上列举的香港终审权、对国家安全自行立法、负责「治安救灾」等香港的高度自治权，就是缘于香港的法律体系不同于国家主体即内地的法律体系，香港行使终审权，处理「23条立法」或「治安救灾」引起的诉讼，就可以也必须依循「中央完全支持香港保持」的普通法制度。这就必然同国家行使终审权或制定香港国安法，或内地法院审理类似香港案件的诉讼，都有不同或差别；对这些由「两制」形成的不同或差别，按照上引十八大报告的提法，中央的政策或原则是「尊重」而非取消。

3、享有中央授予香港的「其他」自治权。这就是香港基本法第20条规定的，香港特区还享有中央授予的「其他权力」；授权主体只限三家：全国人大、全国人大常委会和中央人民政府（「国务院」）。由于此类授权是开放的，即根据情况和需要陆续有来而无止境，香港自治权「高度」的这个涵义，是最宽泛的，不妨称为「宽无界」。

如港台关系，就是由国务院发布关于处理港台关系的若干规定（史称「钱七条」）来处理的。又如位于深港边界的深圳河，拉直以后形成的「河套」地区，即深圳河以南一块约1平方公里（100万平米）的地方，版图属于香港特区、业权属于深圳，但香港可以行使管理权，这是1997年7月1日，国务院第221号令授予香港特区的又一项自治权。再如深港边境皇岗口岸实行「一地两检」，中央授权香港特区政府入境处和海关可在广东省地域实行香港出入境管理制度，等等。可以说，体现香港自治权「高度」第三个涵义，即「宽无界」这个涵义的例子，香港回归以来实践「一国两制」25年的过程中，真是不胜枚举。

以上三个涵义的香港自治权，准确体现了其「高度」所在：绝非「低度」或没有自治，更非「完全自治」，而是「有限度」、「相对最高」和「宽无界」的自治。

三、「两权结合」或「两权统一」是

「一国两制」的核心

在香港回归祖国已经25年多的今天，学习习近平总书记「七一」香港讲话，就须重温邓小平对「港人治港」的经典论述。不难发现，邓小平对「港人治港」确定的两条限制，一是划出「界限和标准」，即必须「以爱国者为主体」；二是设立强有力的平衡机制，即必须「保持中央的某些权力」，是同等重要、不能偏废的。以习近平总书记为核心的党中央，总结香港回归以后「一国两制」的实践，特别是实现「港人治港」和行使中央对港管治权正反两方面的经验，则将两者的「有机结合」，提升到了「一国两制」这个「好制度」的核心地位。请看十九大报告列入「新时代中国特色社会主义基本方略」的「一国两制」方针，其涉港澳部分只表述为「两权结合」：「必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来 」，并与「确保『一国两制』的方针不会变、不动摇，确保『一国两制』的实践不走样、不变形」（简称「两个确保」），仅以逗号相连。这就提示我们，「两权结合」是「两个确保」的前提。

从这个意义上看，「一国两制」方针或制度的核心，只说是「爱国者为主体」，就不如说是「两权结合」或「两权统一」，更准确、更可靠、更现实、更可行。这是因为，「爱国者为主体」仍属「港人治港」范畴，中央若因此而「放弃」行使对「香港的事情」即特区自治范围事务的「某些权力」，或者只是通过「港人治港」来行使中央对香港的全面管治权，就仍是「一权独行」而非「两权结合」。「一国两制」在治权领域就会出现权力失衡：即使「港人治港」实现了「爱国者为主体」，也不排除重蹈「港独」渗入香港特区政权的旧辙。

这也是香港回归祖国25年来，「港人治港」虽然实现了「爱国者为主体」，仍不能避免或屡屡发生不能确保「一国两制」方针不变、实践不偏的政局动荡的重要原因。深刻记取教训，避免再走弯路，就有必要将「两权结合」或「两权统一」，即香港治权领域的「中央治港」与「港人治港」各司其职，而非其中「一权独行」如「港人治港」（即使实现了「爱国者为主体」），亦非其中一权通过另一权来行使（如中央全面管治权通过特区高度自治权来实现），作为「一国两制」方针或制度的核心，正如十九大报告指出的：只有「两权结合」，才能确保「一国两制」的「方针不会变、不动摇」，「实践不走样、不变形」。也正如习近平总书记「七一」香港讲话指出的：只有「落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的」，「才能够把特别行政区治理好」，才能「确保『一国两制』事业始终朝著正确的方向行稳致远」。

本文发表于《紫荆论坛》2022年9-10月号第2-9页