2021年7月16日，中国全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）正式启动上线交易。运行一年后，交出成绩单。据生态环境部通报，全国碳市场第一个履约周期共纳入发电行业重点排放单位2,162家，年覆盖二氧化碳排放量约45亿吨，是全球覆盖排放量规模最大的碳市场。启动一年来，市场运行总体平稳，截至2022年7月15日，碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.92亿元人民币。

文｜北京 章丛墨

多方面入手推进全国碳市场建设

全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是落实中国碳达峰碳中和目标的核心政策工具之一。推动碳市场建设对我国实现碳达峰碳中和具有重要的作用和意义，同时也是全球应对气候变化行动的重要一步。

2021年4月22日，国家主席习近平在领导人气候峰会上宣布中国“将启动全国碳市场上线交易”，对全国碳市场工作提出了要求，指明了方向。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动。

早在2011年，我国就已在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7省市启动碳排放权交易试点。试点省市碳市场共覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业近3,000家重点排放单位，为全国碳市场建设积累了宝贵经验。

2017年，经国务院同意，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》印发，方案明确将发电行业作为首个纳入全国碳市场的行业，在发电行业交易主体间开展配额现货交易。之所以首选发电行业，是因为排放数据的准确有效获取是开展碳市场交易的前提，发电行业管理制度相对健全，数据管理规范，数据基础比较好。其次发电行业二氧化碳排放量比较大，全国2,000多家发电行业重点排放单位，年排放二氧化碳超过了40亿吨，因此发电行业作为首批启动行业，能够充分发挥碳市场机制控制温室气体的积极作用。

此后，由生态环境部牵头组织全国碳市场建设工作，从制度体系、基础设施、技术规范体系、综合能力等方面入手，全面推进全国碳市场建设：积极推动出台《碳排放权交易管理暂行条例》，发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，配套出台碳排放权登记、交易、结算等管理规则，印发《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》等技术规范；完成“全国排污许可证管理平台”功能改造，支撑重点排放单位碳排放数据的报告工作；组织编制全国碳市场的系列培训教材，开展大规模的能力建设培训，实现对地方生态环境厅（局）、发电企业的全覆盖。全国碳市场的碳排放权注册登记系统由湖北省牵头建设、运行和维护，交易系统由上海市牵头建设、运行和维护，充分发挥湖北多年碳市场建设经验和上海金融中心的优势。

全国碳市场仍处初级阶段，

相关问题正在解决过程中

全国碳市场交易以碳排放配额交易为主导，辅以国家核证自愿减排。根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，我国碳排放配额（CEA）以免费分配为主，未来将适时引入有偿分配，并鼓励排放主体通过国家核证自愿减排。

碳排放配额是在生态环境部每年制定碳排放配额总量及分配方案的基础上，由各省生态环境部门额定分配。如果企业最终年二氧化碳排放量少于国家给予的碳排放配额，剩余的碳排放配额可以作为商品出售；如果企业最终年二氧化碳排放量多于国家给予的碳排放配额，则必须从全国碳交易市场购买短缺的二氧化碳配额。这意味著碳排放权作为商品在企业之间流通，通过市场化手段完成碳排放权的合理分配。

截至2022年7月15日，碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.92亿元（人民币，下同）。启动一年来，市场运行总体平稳。但从各方声音来看，当前碳市场运行还反映出一些问题。

一是碳市场活跃度略显不足。分析2021年8月—2022年7月12个月的全国碳市场碳排放配额月总成交量和月总成交额数据来看，除2021年11、12月份数据较高外，其他几月数据不高；且排除12月份数据来看，2022年数据对比2021年数据总体更低，交易量和交易额更少。综合来看应与碳配额额度较为宽松及碳市场参与主体较为单一等因素有关。碳配额的额度相对来说比较宽松，企业缺乏紧迫感，交易量自然相对较小。前期碳市场只纳入电力行业，专业碳资产公司、金融机构、个人投资者暂时未被纳入其中，降低了市场的流动性。

二是碳价较低。这点与碳市场活跃度关系甚密。以2022年7月15日的价格为例，最高成交价60元/吨，最低成交价57元/吨，收盘价为58.24元/吨。在此之前的两个月，交易价格一直在60元/吨以下。虽然对比首日成交价48元/吨，上涨21.3%，但相比之下，欧盟碳排放交易市场内的碳价已经接近100欧元/吨的高位。

三是碳市场的金融化程度有待提高。碳金融、碳期货的发展推广不足，当前市场上碳金融相关衍生产品，诸如碳债券和碳基金的发行数量、总金额显著不足。此类金融产品的推广不足，也导致了碳市场缺乏活跃度。

四是碳排放数据质量问题。碳资产是建立在碳排放数据基础上的虚拟资产，所有的数据都要靠核算，因此数据的准确性尤其重要。但有一些企业受利益驱使进行碳排放报告造假。如2021年6月，内蒙古自治区生态环境厅调查核实，内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司篡改2019年排放报告所附的两个分厂的2019年全年各12份检测报告。2022年3月14日，生态环境部通报四家机构存在篡改伪造检测报告，制作虚假煤样，报告结论失真失实等突出问题。

五是碳市场行业人才匮乏。由于碳市场启动时间较短，相关资质要求也未完全明确，从业人员基础薄弱。以碳核查行业为例，当前核查人员行业了解、政策认知、标准熟悉等水平良莠不齐，且碳核查总体价格不高，核查企业的人员培养也进一步受限，甚至会由此衍生出更多碳排放数据问题。此外，当前的新冠肺炎疫情也给碳市场建设及碳排放数据核查等工作带来一些困难。

当然，碳市场建设是一个复杂的系统工程，健全完善全国碳市场不可能一蹴而就，需要不断完善相关制度、政策、数据、技术以及能力建设。目前全国碳市场仍然处于初级阶段，出现问题是不可避免的。更为重要的是，我们要看到问题正处在被解决的过程中。比如，我国正加快完善碳市场制度机制建设，大面积组织能力建设培训，建立健全碳市场数据质量监管机制，组织开展全国碳排放报告质量专项监督帮扶，向社会公开碳市场数据造假典型问题案例，对碳排放数据造假行为形成有效警示震慑。生态环境部今年6月印发了《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》，针对疫情影响造成全国碳市场核算与核查工作中存在的实际困难，采取碳核查延时、碳排放数据替代等举措，提升碳排放数据质量，减轻企业负担。今年，教育部也印发《加强碳达峰碳中和高等教育人才培养体系建设工作方案》，明确加强绿色低碳教育，将绿色低碳理念纳入教育教学体系，加快紧缺人才培养等重点任务。

各方对全国碳市场建设还存有诸多期待

在交出启动一年成绩单后，各方对全国碳市场建设还存有诸多期待。

一是期待《碳排放权交易管理暂行条例》出台。《碳排放权交易管理暂行条例》将为全国碳排放权交易及相关活动提供法律保障，可有效提升碳交易法律权威。

二是期待第二轮履约周期配额分配方案出台。2021年的排放量和2022年的排放量虽然是两年一履约，但距离履约期已不足5个月，市场期待尽快推出第二轮履约周期配额分配方案，以便提前做好履约准备。

三是期待全国碳市场扩容。当前全国碳市场仅纳入发电行业2,000多家企业，排放总量达40亿吨二氧化碳当量，约占全国碳排放量的三分之一。若将钢铁、建材等其他行业也一并囊括，全国将有8,000余家企业、约七成碳排放量被有效管控。

四是期盼全国碳交易市场的另一重要交易标的——“国家核证自愿减排量”（CCER）重启。与只针对特定排放主体的排放配额不同的是，CCER是各类经济主体所能实现的减排效益。CCER在为企业提供灵活履约选择，有效降低企业履约成本的同时，也有力支持了可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等低碳和零碳项目的发展。自2017年国家发改委暂停CCER之后就没有再重新启动，其何时重启也广受市场期待。

总体来看，全国碳市场启动一年成绩单并非亮眼，但“运行总体平稳”。虽然运行过程中仍然存在一定问题，但是在当前全球积极应对气候变化，中国致力碳达峰碳中和的背景下，作为核心政策工具的全国碳市场必然会在愈发受重视的基础上逐渐完善。同时，为有效推动国家减碳进程，预计全国碳市场会呈现免费碳配额减少甚至取消、碳价逐渐升高的发展形势，广大市场主体还需进一步做好准备，尽早进行低碳转型。

（作者系国家部委研究员，本文发表于《紫荆》杂志2022年9月号）