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曾    悠 I 澳门创新发展研究会副理事长

邓卓辉 I 澳门经济学会监事

「居者有其屋」是澳门居民普遍的美好生活愿望，住屋问题已成为澳门民生建设的重中之重。针对房地产价格过高的问题，澳门特区政府把应对政策写进了第一个和第二个五年发展规划。本文旨在评估澳门房地产市场的基本情况上，进一步对第五届政府提出的全新阶梯房屋政策进行解读，并整理归纳五类房屋的供求规划。

近年澳门房屋市场发展

(一)澳门楼市需求管理措施

近十年来，基于本地经济急速发展、独特的人口结构，以及较宽松的货币环境等原因，澳门私人房屋价格超出中等收入家庭尤其是青年居民的负担能力，成为近年来政府及社会高度关注的议题。即使新冠疫情严重打击了以旅游业为支柱的澳门经济，居民失业率亦上升至近十年以来最高水平，但私人房屋价格并没有因此出现太大跌幅。

事实上，澳门特区政府近年来推出了一系列房地产市场管理与协助居民置业的措施，对压制投机、稳定市场发挥了一定成效。例如，自2018年起向取得非首个居住用途不动产的取得人加征5%或10%的取得印花税，同时放宽对合资格首置青年居民的银行按揭成数，如价值超过330万元(澳门元，下同)但在800万元或以下的中价住宅物业，最高按揭成数为80%。在一系列房地产市场需求管理措施下，私人房地产市场及楼价大致保持平稳发展，平均住宅楼价已连续5个年度维持在约10万元/每平方米的水平。根据澳门财政局资料，2021年的住宅成交中，购入当天不持有住宅的本地自然人买家(首次置业本地居民)约占总成交量的82%，上述比例自2019年起均维持在80%以上水平，可见目前澳门私人房地产市场买方基本是以首次置业的本地居民为主，投资者比例较小。

此外，值得一提的是，澳门特区政府亦从租赁市场方面着手，近年透过修改《民法典》不动产租赁法律制度，以及向下调整出租房屋税率等措施，鼓励业主作主动税务申报的同时，对增加市场上租盘的供应方面发挥了一定作用。

(二)澳门楼价近期走势

根据澳门统计局数据(图表1)，反映整体住宅楼价实质变化的住宅楼价指数，2018年至2021年间稳定在265至267点水平(2011年=100点)，2021年全年楼价指数按年下跌0.1%。虽然对比基期2011年，楼价在10年间上升了超过1.6倍，但最近数年均维持在较稳定水平。细化分析，近年来实用面积在50平方米以下及50至74.9平方米的中小型单位楼价明显领先大单位楼价，反映了本地居民对中小型住宅单位的需求。成交价方面，如图表2所示，2021年全年平均住宅楼价为每平方米103,859元，同比下跌1.1%。值得指出的是，2021年全年住宅成交数目6,001宗，为2015年以来最低水平。新冠疫情重创澳门经济，但房地产市场目前总体保持稳定，市场呈量跌价稳、价格稳中轻微向下的态势。

(三)楼价升幅高于收入升幅

澳门楼价自2009至2021年间，由每平方米23,235元升至103,859元，升幅约3.5倍，而同期，本地居民月工作收入中位数，由10,000元升至20,000元，升幅仅1倍。在经济与收入快速增长的同时，居民对于住宅的购买力反而下降。根据澳门统计局《2017/2018住户收支调查》，有75.2%住户居住在自置或由其成员拥有的住宅单位内，较同调查的5年前下跌0.5个百分点；租用单位的住户则增加0.8个百分点至20.5%。另按《2016中期人口统计》时拥有自置单位的住户成员岁组分析，年龄在55岁及以上的占总数42.5%；年龄在34岁及以下的只占13.3%，可见能成为业主的青年人占比较小。

(四)房贷占家庭收入的比例

澳门虽然没有定期公布房贷占家庭收入比例的官方数据，但根据《2016中期人口统计》，居于自置单位的住户中，无须支付按揭供款的占66.8%，须支付按揭供款的则占33.2%。若按供款金额划分，有 24.2%的住户每月须支付10,000至14,999元的供款；20%住户每月供款少于5,000元。因此，澳门居民的房贷负担视乎房屋的购入时期、房屋类型等而有较大的差异。早年购入房屋的居民大多已无须支付按揭供款，但年青家庭或近年才购置私人房屋的家庭，其按揭供款负担则会较大。总的来说，按上述统计，私人房屋的住户每月平均供款12,363元，同期住户每月工作收入平均数40,575元，以此推算房贷占家庭工作收入比率大概为30%左右。然而，面对美国将进入加息周期，澳门元政策利率大致跟随美元利率而变动，澳门货币市场以至零售层面的加息速度与幅度，亦受港澳两地银行体系的流动资金情况影响。如澳门元及港元最优惠贷款利率在美息上调后跟随上升的幅度较大，或将加重近年置业居民的按揭供款负担，对楼价本身亦可能产生一定影响。

澳门各类阶梯房屋的相关规定

澳门阶梯房屋包括五种房屋类型，从最下层到最上层依次是社会房屋、经济房屋、夹心房屋、长者公寓及私人房屋。前两类是纯粹的公屋房屋，后三类在不同程度上带有私人资产性质的房屋。根据公开资料，以下分别对五类房屋的相关规定进行简要介绍。

第一，社会房屋。社屋是一种用作租赁的公共房屋，是由澳门房屋部门管理、分配并以出租方式给予符合资格的家团或个人作居住用途的公屋单位。截至2021年6月底，澳门社屋单位总量为15,037个，占澳门房屋单位总数的比例约为6.3%。已入住单位为13,377个，入住人数为29,429人。澳门通过法律明确社屋申请人（家团）的资格及其收入及资产限额。社屋的家团申请须由一名年满18岁、在澳门连续或间断居留至少7年、且为澳门永久性居民的家团成员提出。而社屋申请人每月总收入是设定限制的，目前1人家团的每月总收入上限为12,750元，按家团人数上调收入上限，7人或以上的家团每月总收入限制为37,300元。同样地，1人家团的总资产上限为275,400元，按家团人数上调收入上限，7人或以上的家团总资产上限为805,700元。

目前，澳门社屋已实现恒常性申请机制。从已入住社屋的家团收入来看，截至2021年11月4日，社屋租户的家团月收入中位数为一人家团的3,450元至十人家团的35,634元，有部分家团群组，包括2人家团及8人家团收入中位数低于最低维生指数。

第二，经济房屋。经屋是一种用作出售的公共房屋。根据最近一次修改的经济房屋法律，经济房屋是由政府直接出资兴建的公屋房屋，协助具特定收入水平及财产的本澳居民解决住房问题。经济房屋只可用作自住用途，并对私人房屋市场及社会房屋政策起著补充性作用。截至2021年6月底，全澳经屋单位数为36,963个，约占本澳房屋总数15.5%，已入住单位数为36,588个，入住人数约为113,409人。澳门通过法律明确经屋申请人（家团）的资格及其收入及资产限额。经屋申请资格较为严格，包括：申请必须由1名在澳门连续或间断居留至少7年的澳门特别行政区永久性居民提出、以家团方式申请的申请人须年满18岁（个人申请人须年满23岁）、申请人在申请前1年须至少有183日身处澳门、申请前10年内不得拥有私人物业等。每批经屋均以行政长官的批示对申请者收入和资产上限作出订定。目前，经屋收入下限是与社屋上限相衔接，经屋申请人群为收入高于社屋申请资格的个人或家团。目前，经屋一人家团收入上限为38,350元，二人或以上家团收入上限则为76,690元。经屋申请者需满足特定资产条件。资产上限分别为1,254,900元及2,509,800元。2021年新修订的《经济房屋法》明确了「经屋永远姓经」，消除了经屋的投资属性，大大减少了一些带有投资意图的申请。

第三，夹心房屋。由于申请条件的限制，澳门在私人房屋与经屋市场之间存在一批夹心阶层。他们既没有能力买私楼，但又高于经屋申请的门槛。为此，第五届特区政府提出了夹心阶层房屋，把其定为私人楼宇的性质，作为五阶梯房屋的中间衔接层。为落实有关施政理念，经前期调查研究后，政府跨部门小组提出《澳门夹心阶层住房方案》，在2020年10月13日至12月11日期间进行公开咨询，借此广泛听取澳门社会各界的意见，以进一步合理构建置业阶梯。根据主民意，夹屋的基本特征是：其属性为私人房屋，面积和配置优于经屋，定价高于经屋低于私人楼宇。随着收入及生活要求的改变，夹屋购买者可以在一定年限之后在住宅市场上出售夹屋，进而购买更理想的私楼。夹屋的转让条款将在咨询意见的基础上，通过立法加以确定。

第四，长者公寓。尽管社屋和经屋可照顾到经济困难的长者，但始终未能覆盖一批有旧式楼宇自置单位的长者。这些长者通常居住在「唐楼」，没有安装电梯，但存在上下楼困难的情况。社会普遍期望为这批长者解决居住问题。为此，本届特区政府提出了长者公寓的新阶梯房屋。长者公寓是为优先向居住于旧式楼宇的长者提供具无障碍条件及长者配套服务的租住单位。租住长者公寓的长者经济上需要有适当的承担能力。目前，特区政府已在澳门黑沙环P地段兴建第一期长者公寓，提供约1,800个单位，预期2024年落成。

第五，私人楼宇。目前，超过七成的澳门居民拥有私人物业。私人楼宇自然是阶梯房屋政策的最顶层。私人房屋大起大落不利金融安全，而特区政府的政策取态是继续促进私楼市场健康发展，也会考虑未来选择合适地块拍卖，推进更多中小型居住单位的供应。

综上所述，阶梯房屋是系统性的住房供应计划，它考虑到不同社会阶层的人群安居需要和购买能力，是更好解决澳门居民住房问题的政策方案。

澳门阶梯房屋的供应及需求规划

房屋供应受到多重因素的影响，包括经济产业发展、人口增长、投资需求等。过去数十年，澳门房屋供应亦体现了各种因素相互交织的影响；房屋需求方面，影响房屋需求主要有三个因素，分别是人口、居民收入及市场(包括房屋市场及资金市场)，其中人口是影响房屋新增需求的最重要因素，而人口因素又受到结婚、离婚、出生率、人口迁移、住户分拆等社会因素所影响。回归以来，随着澳门社会经济发展和人口增加，虽然各类型房屋的数量亦在增加，但住房结构性问题也逐渐显现。澳门住宅单位的总体供应量足够，但不容忽视的是，部分澳门居民仍存在基本住房问题。

回归后的千禧年代，亦即2000至2010年间，本地人口持续增长，住宅单位总落成量为26,485个，年均落成约2,400个。2010年末，澳门总户数为16.97万户，平均每户3.04人；住宅单位总数为19.30万个，空置住宅单位1.67万个。此时住宅单位数超过总户数，供应满足住户数量所构成的刚性需求。2011至2020年间，人口变化与房屋供应关系较为密切。住宅单位总落成量为45,291个，年均落成约4,500 个。2020年末，总户数增加至19.97万户，平均每户由3.04 人下降至2.99人；面对住户小型化趋势持续及分支家庭拆户的需求，此时住宅单位总数增加至23.63 万个，超出总户数供应总量，仍能满足由人口及住户数目带动的刚性需求。截至2021 年6 月，空置单位总数为16,655 个，总体空置率约为7.0%。值得指出的是，大型单位的空置率高是澳门房屋供应结构中较为突出的现象，150 平方米或以上的单位空置率约为17.2%，而100至149.9平方米为8.9%，均高于总体空置。

截至2021 年6 月底，澳门共有238,464个住宅单位，当中社会房屋共15,037个，约占6.3%；经济房屋共36,963 个，约占15.5%；私人住宅共186,464 个，约占78.2%。公共房屋(包括社会房屋和经济房屋)在整体住宅中的占比，由2009年时的约16%上升至现时约22%，在私人房屋价格高企的背景下，公共房屋在满足澳门居民住屋需求上发挥日益重要的作用。

社会房屋方面，在短中期供应相对充足的情况下，加上政府对轮候家团发放的住屋临时补助，以及自2020年8月20日起实施的恒常性申请机制，社屋应基本能解决低收入家庭的住屋问题、照顾基层居民住屋需要，为澳门社会筑起了一张「住屋安全网」。根据澳门房屋局资料，已启动社屋恒常性申请家团的前期分配工作，并争取在2022年中安排首批家团上楼。截至2022年3月中，房屋局已完成3,184个「恒常性社会房屋申请」的资格审查，其中，有2,242个申请获接纳(约占70%)。

经济房屋方面，澳门房屋局公布了2021年经济房屋申请的临时排序名单，是次申请由2021年7月14日至11月30日，期间共收到11,707份申请表。是次申请为新修订《经济房屋法》后的首次公开申请，加入了经济房屋去投资化的有关规定，经屋再不能流入私人市场，大大减低了藉经屋投机套利的空间，并改为计分排序，有利于家庭申请。是次可供申请购买的经屋将建于新城A区，合共5,254个单位，包括242个一房厅、4,478个两房厅及534个三房厅单位。结果获接纳的申请有9,667份，其中家庭申请有6,368份(约占65%)。对比新修订《经济房屋法》之前的经屋申请，如2019年期的3,011个经屋单位开放申请，共收到35,726份齐备文件的申请表，即平均近12个家庭竞争1个单位，而2021年经屋申请竞争率大减至不足2个家庭竞争1个单位，且扣除个人申请，家庭申请成功上楼机会将更大，可见修法对经屋的去投资化作用效果明显，修法后的经屋申请数量应较能反映实际需求。

澳门特区政府于2022年初公布了《澳门特别行政区居住用途房屋政策研究》，研究逐一推算出五阶梯房屋未来的需求数量。

社屋方面：推算出2025及2030年社会房屋所需总量的区间中值分别为17,394及18,166间，扣除现时社屋总量15,037间，其供需差额分别为2,350间（2025年）及3,100间（2030年），而未来可提供社屋数为6,150个，其中在建单位有2,100个，规划中单位有4,050个。因此，未来社屋供应量充足。

经屋方面：推算出2025及2030年经屋所需总量的区间中值分别为57,399及59,949间，扣除现时经屋总量36,963间，其供需差额分别为20,400间（2025年）及23,000间（2030年），而未来可提供经屋数为23,950个，其中在建单位有3,017个，规划中单位有20,933个。此供应量大于2025年供需差额预测数（20,400个单位），因此也可基本达到2030年供需差额预测数（23,000个单位）。

夹屋方面：推算出由现在至2025年及2030年夹心房屋的需求数量分别为5,400间（2025年）及10,100间（2030年）。特区政府在不影响现有公共房屋建设所需用地的前提下，将陆续启动夹屋兴建。未来五年拟规划兴建夹心房屋7,000至10,000个单位，并争取本届政府内推出先导性夹心房屋计划。

长者公寓方面：推算出长者公寓由现在至2025及2030年的需求区间中值分别为2,800间（2025年）及3,400间（2030年）。目前已推出长者公寓先导计划可提供1,815个单位。特区政府将在完成长者公寓先导计划的基础上，根据人口结构中的长者比例、自置物业的数据、自置物业的楼宇特征等因素分析，以及基于申请的具体情况，明确长者公寓兴建量。

私人房屋方面：推算出由现在至2030年私人房屋需求估算最大值为25,600间。特区政府将按各区现况及社会发展的实际需求，开展私人楼宇用地计划工作，研究制定法律，适时选取合适的土地公开招标。土地拍卖将按私人市场的实际发展情况适时、有序推出。

本文认为，虽然特区政府对澳门未来房屋供应作出了基本规划安排，但仍需要视乎人口结构、经济环境及市场因素等实际情况及变化，对具体安排作出不断调整优化。因此，政府应根据人口普查详细结果和相关的预测资料作适时更新和调整有关研究。特区政府可根据社会和市场的实际情况，通过动态调整房屋政策和房屋供应计划，预留各个阶梯房屋之间的转换余量，适时有序推出各阶梯房屋供应。

本文发表于《紫荆论坛》2022年7-8月号第82-87页