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侯毅博 I 广东财经大学法学院硕士研究生

黄政宗 I 海南大学法学院博士研究生、广东省法学会港澳基本法研究会理事

2017年，粤港澳大湾区建设上升为国家重大发展战略。中央、粤港澳三地围绕大湾区建设不断推出诸多政策，其中，就大湾区居民的就业工作出台或修订了一系列政策和法律文件（本文统称为「就业政策」）。毋庸置疑，人员的便捷流动是大湾区建设的重要保障。在大湾区「一国两制三法域」的现实语境下，以地缘划分作为切入点，大湾区就业政策可以划分为两种，即港澳居民进入内地就业的政策和内地居民进入港澳就业的政策。总体观之，就业政策的灵活性促进大湾区居民在就业上享受诸多优惠，但当前大多数政策文件与具有约束力的法律文件存在一定的内在张力，部分内地出台的政策文件还存在时效性问题。因此，在全面依法治国的体系下需要以法治思维重塑就业政策的规范性，赋予其规范约束力，助力大湾区建设成为「宜业」的优质生活圈，并为大湾区实现就业政策的法治协同提供镜鉴思路。

一、大湾区就业政策的滥觞与演变

（一）港澳居民进入内地就业的规范分析

1.中央层面

近年来，中央层面为吸引更多港澳居民进入内地就业出台并修订了一系列政策文件（详见表1），总的趋势是尽可能地放宽港澳居民赴内地就业的限制。根据《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》（2005年）第四条的规定，「台、港、澳人员在内地就业实行就业许可制度」并且「用人单位聘雇或者接受被派遣台、港、澳人员，实行备案制度」，这就使得港澳居民若要入内地就业需先经许可并取得就业证后才受到法律保护。2018年8月，人力资源社会保障部决定废止该规定，由此港澳居民进入内地就业的事前许可制度正式取消。目前仅在《就业服务与就业管理规定》（2018年修订）第二十二条中规定，用人单位招用港澳居民后应按规定到当地劳动保障行政部门备案，并为其办理就业证。可见，中央层面港澳居民赴内地就业的政策完成了由「事前许可」的严格制度，到目前「事中监管、事后备案」的转变。

2.地方层面

就地方层面而言，广东省政府及相关各部门为吸引港澳居民赴粤就业制定了一系列就业政策（详见表2）。从中可以窥见，地方层面就业政策较为侧重具体实践，如基础设施建设、三地执业资格互认等。以《粤港澳大湾区（内地）事业单位公开招聘港澳居民管理办法（试行）》为例，其不仅向港澳居民开放珠三角九市事业单位的编制内岗位，并且不受岗位条件中基层工作经历和水平评价类职业资格要求的限制，若属于高层次急需紧缺的港澳人才，甚至不受岗位最高等级和结构比例限制。再如，横琴粤澳深度合作区民生事务局于2022年1月就《横琴粤澳深度合作区支持澳门居民就业若干措施的暂行办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中明确为澳门居民到合作区灵活就业提供多元补贴方案。综上所述，不论中央层面，抑或地方层面，港澳居民进入内地就业的政策总体形成不断扩大港澳居民就业面向、提供多元优惠吸引人才要素输入的演变路径。

（二）内地居民进入港澳就业的规范分析

1.澳门特别行政区

澳门特别行政区内关涉内地居民到澳门就业的法律为《聘用外地雇员法》（第21/2009号），是澳门本地用人单位聘用外地雇员在澳工作的法律规范。根据该法对非本地居民采取聘用许可制度，包括记名许可和不记名许可两种形式。为实施该法另有两部补充性行政法规，即《聘用外地雇员法施行细则》（第8/2010号）和《规范聘用外地雇员许可内设定的条件或负担》（第13/2010号），这两部法规细致规定了聘用许可和逗留许可的发给、聘用许可内可设定的条件或负担的种类等。此外还另有《核准申请聘用外地雇员的印件式样》（第59/2018号经济财政司司长批示）《核准外地雇员身份认别证式样》（第191/2020号行政长官批示）等批示进行解释。具体而言，大湾区内地居民若要进入澳门工作，首先需要持有当地用人单位向澳门人力资源办公室申请的聘用许可；其次，该申请需经澳门人力资源办公室的审批，如可要求申请人提交补充资料、要求其他公共实体提供数据及意见等；最后，若为雇员身份逗留的许可，须在获通知发给聘用许可之日起六个月内，由雇主或其指定的领有准照的职业介绍所向治安警察局申请逗留许可。综上所述，非澳门本地居民在获发以雇员身份逗留的许可后，只有在该许可维持有效的情况下，才享有在澳门就业的权利。

上述为大湾区内地居民进入澳门就业的一般政策，澳门还针对特别资格人员采取优惠待遇。根据澳门《投资者、管理人员及具特别资格技术人员临时居留制度》（第3/2005号）第一条，大湾区内地居民还可以通过「重大投资」、由本地雇主聘用的被视为特别有利于澳门的管理人员或具备特别资格的技术人员这两种方式申请临时居留，即「重大投资居留」和「技术居留」。二者亦是近年来大湾区内地居民到澳门就业的形式之一。同时，澳门也曾研究在这些临时居留措施外制定「优才先导计划」，获批准的申请人无需在赴澳前获得本地雇主聘任，即一旦获得批准，申请人可选择在澳门就业或创业，但是该提议之后被束之高阁。

2.香港特别行政区

大湾区居民到香港就业的一般政策与澳门基本相同，都需要先由香港当地用人单位提出申请，在此不做赘述。与澳门相比，香港的人才引进计划较澳门更为丰富，主要表现为一系列的「入境计划」。入境计划分为一般就业政策和输入内地人才计划两种，前者的适用对象为非内地居民，后者则专为内地优秀人才和专业人才赴港就业而设，且并无配额和行业限制。此外，香港也在不断采取措施吸引人才赴港就业，根据行政长官2021年《施政报告》，香港仅凭培育本地人才已难以满足经济发展之需求，需吸纳更多非本地人才，为此提出通过联络内地办事处并协助相关政策局吸引人才来港就业，促进湾区内的人才要素流动。

二、大湾区就业政策的内生困境与影响因素

在前述勾勒的大湾区就业政策的既有框架下，似乎涵盖了就业的基础性内容，但在三地法律规则衔接尚未畅通的现实下，这些政策依然存在诸多不足。一方面是各政策局限于自身并未融合三地发展的内生性困境，另一方面是影响三地居民就业的实质性影响因素不可避免。无论是政策自身的内生困境，还是外在的影响因素，都在一定程度上阻碍了就业政策发挥实效。

（一）就业政策的内生性困境

1.就业政策呈现碎片化

目前大湾区就业政策的内容纷繁复杂，导致相同或类似的规范文本重复出现。政策内容交由各地实施后大同小异，并未真正结合三地发展进行细化与完善。从纵向角度看，就业政策多为针对专门领域，总揽性政策较少。没有严格意义上的总揽性政策进行规范，会导致大湾区就业政策从根本上缺少适法性基础。如《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》作为大湾区建设的基础协议对就业的规定仅有三处且较为分散，并无总揽性规定。从横向角度看，就业政策较多且复杂，既关涉法律、工程、旅游等领域，亦有未纳入的领域，相互间不可避免地会存在内容重叠和缺失。同时，三地欠缺法律规范的合作基础，目前仅停留在各地自主推行就业优惠举措，导致就业政策难以协同共进。

2.港澳就业政策偏向封闭性

大湾区内的就业流动目标理应是双向共赢，但从目前就业政策看，主要以港澳向内地流动为主。究其原因，主要是港澳囿于人多地少的地缘特征，加之自身就业政策优先保障本地就业，如澳门法律《就业政策及劳工权利纲要法》（第4/98/M号）第七条就规定，澳门就业政策须在满足「优先雇用本地劳工」的情形下进行。这就迫使港澳就业政策走向封闭，对申请赴港澳就业的居民有著更加严格的要求。同时，港澳之间政策差异格局业已形成，澳门较之于香港，其自身对其他居民前往就业的吸引程度较为薄弱，亟待优化人才引进政策。以《投资者、管理人员及具特别资格技术人员临时居留制度》为例，由于政策本身欠缺严谨的审批及查核机制，导致申请条件和最终落实出现一系列问题。首先在申请条件上著重审查申请者必须获得当地雇主聘任就已落后于香港，丧失了许多引进人才的先天优势。其次，对优秀人才的判断标准未能形成有效标准，导致执行部门无法全面判断。最后，面向内地符合条件的人才应当改进临时居留许可制度，将内地居民与非澳门居民等同显然会丧失对内地居民赴澳就业的吸引力。

（二）就业政策的外在影响因素

1.地方本位主义的限制

就业的真正旨趣即为人才引进，大湾区内各地对人才的吸引程度需依赖各自就业政策的支持力度，这就意味著地方政策对就业的支持力度与人才的流向相辅而行。就大湾区内的人才流动而言，不可避免要受到地方保护主义的限制。即便政府以人才共享为宗旨，但各市「行政级别」的差异已然使得「行政分割」愈演愈烈，加之湾区居民就业本就将行政级别纳入考虑范围，仍然无法逃离地方本位主义的魔咒。从目前的就业政策看，大部分旨在解决三地就业制度衔接，如《关于推进粤港澳大湾区职称评价和职业资格认可的实施方案》就对港澳居民赴内地就业的资格认证提供了许多创新举措。但是，这种创新举措能否发挥实效仍要归于各地实践落实与否，尤其是在此前三地并无法治协同的理念下，对就业制度衔接的初步探索并不足以打破长期以来的地方本位主义。

2.人才稀缺与竞合的现实掣肘

从目前大湾区所需要引进的高端人才抑或是紧缺人才的清单可以看出，所需领域大部分集中于金融、信息技术、生物医药等专业领域。在人才稀缺的情形下，三地所需人才又呈现竞合关系，这将从根本上制约三地人才要素的流动。究其根源，自改革开放以来，广东与港澳早已形成「前店后厂」的产业分工，加之经济发展带来的产业结构升级，粤港澳三地产业同构从而导致人才同构，三地不得不从人才共享转向人才竞争关系。此外，从香港人才清单可以发现，其不断扩充领域范围，涵盖艺术文化、知识产权、航空等多领域，但同时，澳门就业人才引进停滞不前，伴随著香港的不断加强，澳门很可能在新一轮人才竞争中错过时机。如若不能实现三地就业人才共享流动，激烈的人才竞争必然致使三地发展各异，难以建设成为具有国际竞争力的大湾区人才高地。

三、大湾区就业政策的法治协同进路

基于上述现实困境，探索大湾区就业政策的法治协同进路是推进大湾区三地法律规则衔接的重要指引，能够协调三地就业政策差异和消解三地人才竞合现状，逐步推进人才资源共享流动。在建设大湾区人才高地的背景下，宜采取完善大湾区就业政策体系、推动政府创新就业监管及人才引进和构筑多主体参与的就业保障措施的法治协同进路，借以重新建构大湾区的就业法治体系。

（一）完善大湾区就业政策体系

1.建构政策制定主体协同机制

就业政策关涉多种领域，且当前社会分工复杂以及行业升级转型加快，三地就业政策始终囿于碎片化的内生困境。对此，实质原因即在于三地就业政策的制定主体坚持本位主义，自主性较强，尤其是港澳两府享有高度自治权，致使三地在就业政策协同方面缺乏交流合作。而政策制定主体协同机制的建立能够促进粤港澳三地加强政策制定的合作交流。基于该协同机制的内在机理为促进粤港澳三地法律规则的衔接，建议三地就业政策制定主体的交流平台由大湾区法律部门联席会议承担，制定主体主要涉及广东省司法厅、香港特区政府律政司、澳门特区政府行政法务司、珠三角九市司法部门以及三地人力资源管理部门等。若能实现上述制定主体全过程参与就业政策的制定，将有望实现三地人才有序流动的共同对话，一方面，提升三地政策的透明度，促进三地实现就业信息互通与人才资源共享，更加有助于为大湾区居民提供良性的就业环境和稳妥的就业途径。另一方面，三地的共同对话可以促进就业政策的有效落实，进一步改善政策内容重合、模糊规定无法具体细化的态势，从而制定出更加符合三地自身人才引进的就业政策，提升就业政策的执行力度。

2.制定总揽性的大湾区就业政策

针对大湾区就业总揽性政策的缺失和港澳政策的偏封闭性，有必要制定统一的大湾区就业政策，用以完善大湾区就业法治体系。在前述政策制定主体协同的情形下，建议由粤港澳大湾区建设领导小组牵头，会同广东省政府、港澳两府以及珠三角九市政府，研究共同制定《粤港澳大湾区居民就业规划纲要》（下称《规划》），负责统筹规划大湾区内居民就业的具体实施，《规划》既是关于大湾区就业的常态性规划，亦是后续各地方制定就业政策的合法性基础。

《规划》的内容安排应以就业政策的法治协同为观照，具体分为四个部分。第一，制定目标。《规划》旨在推进三地就业政策的衔接与对接，便利居民就业并深度融合三地人才资源，实现就业人才有序流动的法治愿景。第二，港澳居民进入内地就业的管理与监督。综合归纳现有港澳居民进入内地就业的政策举措，将申请条件和资格形成统一的规范文本，并明确各领域执业资格的互认条件。第三，港澳向内地居民提供的就业便利举措。将港澳人才引进计划的适用领域、范围、申请条件和审核程序进行优化，尤其是放宽大湾区内地居民赴港赴澳就业的申请条件。第四，大湾区就业保障措施。著重加强就业基础设施建设，围绕青年就业总体布局并结合大湾区青年就业计划，发挥前海深港青年梦工场、横琴澳门青年创业谷等就业创业孵化载体的地理优势，助力青年就业的基础设施建设。同时，优化社会保险管理，加强保障港澳就业居民依法参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益。

（二）推动政府创新就业监管及人才引进

1.成立大湾区就业协同委员会

如今大湾区的合作方式以行政性合作为主，而区域发展之共性挑战亦要求以跨行政的合作方式重新建立协同互利的关系。为推动粤港澳三地以行政合作加强就业政策的法治协同，打破现存的地方本位壁垒，建议由三地政府牵头成立大湾区就业协同委员会。大湾区就业协同委员会坚持以「协商式合作主义」为宗旨，在充分尊重港澳特区政府自治权的基础上，推进大湾区就业政策的共商共治，协调三地就业政策冲突。其成员由三地各自指派内部公职人员全程参与，同时吸收法学专家、各行业代表人物和有关学者加入。委员会的职能为协调就业、社保规则和人才引进等的衔接事项，定期召开粤港澳三地就业协同联席会议，及时研究和讨论三地提交讨论的就业提案或遇到的问题，形成决议有效供给各地实践。此外，大湾区就业协同委员会既然由政府牵头，就要承担「执法监督者」的角色，负责监督各地就业政策的落实，调研实际执行情况并总结存在的问题，向各级政府及相关部门，抑或人大等立法机关提供相应的对策建议，在监督层面推动三地就业法治协同建设转型升级、走向深度合作。

2.形成具有地缘特色的人才分类引进机制

人才作为第一资源，是支持粤港澳三地发展建设所仰仗的基础。但是，从地缘上看，粤港澳三地人才引进失衡，尤其是以港澳为主。以香港为例，其产业政策与人才政策互不适配，加之紧缺人才的范围并非仅涉及传统行业，甚至旁及新兴行业（如金融科技）。因此，三地政府按照各自地缘特色的建立人才分类引进机制有助于解决就业政策与人才引进不适配的问题。这就意味著，要在整合三地资源优势的基础上，由政府规划和调整产业合理布局，在大湾区内形成具有地缘特色的区域产业均衡发展格局。如广东省九市可以发挥土地资源的优势，集中发展综合性和现代性产业，推动港澳产业入驻前海深港现代服务业合作区和横琴粤澳深度合作区，在合作区内推动人才资源互享流通，合作区外按照地域产业特色分类引进人才。香港特区发挥其金融、科技等产业优势，分梯度引进各层次人才；澳门特区继续沿袭传统产业的优势，围绕旅游业、博彩业、酒店业引进人才就业。在各地产业合理分工的基础上，由政府编制《粤港澳大湾区急需紧缺人才目录》为人才引进提供就业方向和精准指引。

（三）构筑多主体参与的就业保障措施

1.加强与高校、智库及其他科研机构的合作

在社会层面，高校、智库及其他科研机构承担了人才培养的社会分工，粤港澳三地自身输入人才的质量直接关系到三地人才就业形势。这就要求，粤港澳三地的高校、智库及其他科研机构对于人才的培养应该走向精准化。第一，港澳高校面向自身特色和强势领域向内地输出人才，内地高校结合大湾区所需和紧缺人才清单著重培养专项人才，避免人才培养竞合。第二，推进校企合作，大湾区高校与企业间形成合作关系有助于培养符合大湾区发展、填补就业缺口的适配型人才。第三，与高校、智库及其他科研机构合作共建人才资源数据库，形成便利粤港澳三地居民就业的一体化服务平台，向居民提供就业咨询指导和服务。此外，充分释放人才数据库的共享功能，在线上、线下形成人才交流汇聚的平台，实现三地人才资源互享。

2.探索行业协会和湾区居民参与建设

第一，探索建立由行业协会参与的就业协同评价机制。大湾区各行业协会作为行政机关与各行各业沟通的纽带，亦是联结居民就业保障和政策实施的桥梁。行业协会对本行业的熟习程度和专业评价是建立就业协同评价机制的先决条件，通过就业协同评价机制有助于湾区居民知悉所需就业岗位的具体情况，帮助其实现三地就业信息的快速筛选。第二，加强湾区居民（尤其是港澳青年）融入大湾区就业发展的国家认同感。在制定涉及大湾区就业政策的过程中，特别是有关就业保障的内容，应当提供居民得以交流就业信息和反映就业评价的线上平台，以此凝聚社会共识并真正实现湾区居民的全过程参与。第三，发挥「一国两制」的「先行先试」制度优势，维护湾区居民的社会保障权益。按照循序渐进原则促进大湾区社保规则的衔接，尤其是推动三地社保供给协同，增强湾区居民参与就业的积极性和主动性。

四、结语

实现居民就业和人才双向流动是大湾区建设人才高地的重要议题，其本质在于如何平衡地方利益保护和整体人才资源共享的争持。粤港澳三地现有的就业政策已基本形成规范体系，但在建设大湾区人才高地的背景下仍不能完全促进人才双向流动，依然存在政策的内生性困境和外在的影响因素，亟待三地通过行政性合作加以探索就业政策衔接问题，实现大湾区就业政策的法治协同。置身于「一国两制」所赋予先行先试的制度语境下，港澳具有融入大湾区发展大局的优越性，珠三角九市亦是如此，通过三地政府共同努力推进就业政策的法治协同有助于保障居民就业权益并落实民生举措，为大湾区法律规则衔接提供模式借鉴。

本文发表于《紫荆论坛》2022年7-8月号第74-81页