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纪纬纹 I 香港中文大学香港亚太研究所城市与区域发展研究中心副研究员
沈建法 I 香港中文大学地理与资源管理学系教授、香港亚太研究所城市与区域发展研究中心主任

提升城市竞争力是当代经济全球化下城市的重要工作，也是高度参与全球经贸和物流活动的香港的主要城市发展目标。面对当前波谲云诡且急遽变化的内外政治经济环境所引起的影响、科技快速更新迭代对生产和经贸带来的范式性改变，以及香港回归祖国25周年和新一届特区政府履新带来的发展改革契机，香港众多物流业持份者可通过更新发展意识和更全面认识城市竞争力，并借助提出合适的产业发展战略和完善相关的城市管治工作，重振香港物流业的发展势头，以及支持香港进一步提升城市竞争力。

一

香港高度参与全球经贸活动，并成为知名的国际金融、航运物流和经贸中心，拥有高度的城市竞争力。多年来，特区政府和社会众多持份者亦倾力维持并提升香港的城市竞争力。然而在高度城市竞争力的光环背后，香港的经济、社会和环境等多方面都存在著不少问题和挑战。此外，在城市发展的过程中，部份持份者亦似乎对城市竞争力产生了一点迷思。
 

近20至30年来，城市竞争力兴起成为城市发展研究和政策工作的重要课题，兼具学术和实际应用价值；它对城市发展的正面作用和负面影响兼而有之。正面作用包括认清不同要素对提升或削弱城市竞争力所起的作用、比较与其他城市的竞争力差距，以及了解未来发展所需要投入的要素等。负面影响包括对社会和环境所带来的负外部性影响未有足够重视，以及城市发展路径被带著走而失去独特性和适切性。产生负面影响的个中因由可归纳为各界对城市竞争力概念的认识存在不足，造成理解和应用上的偏差。对城市竞争力概念和评价工作的慎思明辨，有利我们打破当中的迷思、并用好它来协助香港的城市发展。
 

在资本主导的经济全球化带动下，城市之间通过数之不尽的全球生产链紧密地连结成众多生产网络，城市之间在生产和贸易上存在著既竞争亦合作的关系，为的就是为自身争取最大的利益，包括企业的利润和社会的福祉。然而，对金钱利益的倾斜和过份强调竞争，而对社会福祉和城市之间的合作欠缺足够重视，使得城市竞争力在特定发展范式下可能被误用。
 

要改变这种情况，特区政府作为城市的代表，具有最大的行政权力并且是利益相对持平的持份者，有责任带头更新对城市发展和城市竞争力的认知。首先，在当今全球寻求可持续发展和强调发展伦理的环境下，香港的发展与竞争并不能单纯为个别群体谋取最大经济利益，而应该是包括社会和环境等在内的城市整体福祉，作出适当的平衡。其次，当今全球生产和贸易高度联系且网络日益复杂、环球经济格局和国家经济发展大势急遽演变，在香港作为一个高度对外开放的国际城市所扮演的经济角色和功能等条件下，必须认清合作对竞争的重要性，以及合作的对象和形式。再次，回应上述日益复杂和急遽演变的环境，以及提升城市竞争力的需要，特区政府有必要调整不干预的管治取态，在推动经济发展上要积极有为，包括落实进取的产业战略和施行合适空间尺度的地域合作和规划。

二

从不少现实例子可见，面对当前极不稳定的全球金融和经贸环境，拥有一定实业基础、合理的产业结构和具规模的消费市场对城市乃至国家恢复或保持稳定的增长具有显著的正面作用。物流业长期贡献香港经济的增长和社会的发展，在国际舞台上亦具有高度的竞争力；加上物流业的特殊性及其在现代经济上发挥联系百业的重要作用，以演变中的现代物流业为发展重点、给予它未来发展所需的要素和支援，可以支持香港的城市持续发展，并提升「重新认识的」城市竞争力。
 

过去香港物流业的成功，可归功于其时适切的外在环境因素，以及内在的积极不干预管治方式。前者包括全球和国家过去40多年的开放和较和谐的政治经济环境、珠三角发展产生的机遇、全球经贸开始深度连系和消费市场持续发展，以及科技更新迭代等所创造的有利环境。后者指向特区政府通过完善城市基建、法规和各类支援，建立起友善的制度和商业框架并成为具吸引力的舞台，供灵活运作、网络庞大、刻苦耐劳等自身条件过硬的物流企业尽情发挥其能力并获取商业上的成功。丰硕成果不只见于企业的盈利增长和整个产业的扩张，亦见于香港的经济增长、社会发展，以及香港在国际物流市场上日益重要的角色和地位。
 

然而，随著上述推动香港物流业过去多年蓬勃发展的内外政治经济和市场环境，以及物流业本身和相关科技应用的巨大改变，原有的有利生产要素和资源已不一定能发挥同等功效，以继续支持物流业和城市参与竞争，以及不一定产生跟过往等量的效益。因此，虽然香港可以继续发挥中间人的角色，但它所参与的物资流动的网络和在全球市场上的布局、业务类型，以及参与模式都必然发生明显变化。第一，在产业的演变过程和先进通讯及智能科技的帮助下，香港物流业需要跳出在社会上已固化的传统运输业务形象，深入拓展供应链管理中方案供应、实时线上管理、物流金融等可统称为现代物流业的业务。第二，因应全球产业活动的空间布局改变和复杂性不断提高，香港必须重视区域内城市之间的互动并强调合作，以至在城市发展上的配合。当中以推动香港现代物流业参与国家的国内大循环建设和以粤港澳大湾区作为核心框架沟通国内与国际大循环为最突出的变化，亦是重大机遇。这将要求香港在管治工作方面走出积极的一步，例如认定「城市——产业耦合」的发展取态支持香港的经贸和物流的中间人角色在新时代的发展，以及从宏观层面引入大湾区物流生态圈的全新概念推动区域合作。这概念将藉著带领香港现代物流业以新元素和在更多层空间尺度中发展，重新发挥它的实力和优势，进一步提升产业和城市的竞争力。
 

本文认为，对于企业、产业和整个城市，要有效执行上述工作，除了原有能力和条件外，必须加强三方面的根本能力，即拓展能力、创新能力和应变能力。更重要是有关工作需要在企业业务、产业层面和城市（以政府的政策为代表）三方面在不同空间尺度彼此协作进行，以作互补、发挥各自优势，产生协同效应。这些持份者在产业发展上的互动，可以通过认识城市管治体系的调整来加以理解。

三

与物流业发展相关的香港城市管治体系可概括为一个松散的三层次管治架构，包括顶层的决策层、中层的规管层和底层的营运层。在资本主义自由市场经济的作用下，香港特区政府并没有通过编制城市发展战略和常规的产业规划来引领物流业的发展，货柜码头等重大发展的决策主要由不定期的外购研究报告和咨询组织的工作来协助。特区政府成立了香港物流发展局和香港海运港口局等非法定机构，招聚物流业界内有识之士，推动业界与政府共议物流业的发展。特区政府的不同执行部门负责日常规管、支援和推广工作。众多物流机构和企业主导了香港物流业的日常运作和发展；他们可以通过不同代表，经上述非法定机构向政府决策层反映业界的诉求。
 

然而，问题之一是此积极不干预发展理念往往只能被动回应急速的市场和产业变化及企业的需要，无法在当今环境已大为改变并需要政府适当干预下，主动发挥掌舵作用、并以大局意识和宏观手段联动不同产业和协调不同空间和地域推动现代物流业的战略性发展，对进一步提升香港的城市竞争力起不到积极的作用。问题之二是特区政府在管治架构安排上出现偏差，从第五届特区政府行政架构可见，政府视物流业为运输业务来管理，而非视之为一个具战略性的经济产业来推动发展。或从另一角度来说，政府部门虽然推出了不少支持物流业发展的推广工作和支援计划，但在行政架构上欠缺足够横向协调和高层次统筹的情况下，推广和管理工作无法整合处理、事半功倍；亦难以推出综合的、环环相扣的政策措施。此外，虽然在过去一段时间特区政府的发展理念正从积极不干预向积极有为调整，但过程中不免在制度设计和执行过程方面出现无法跟上等问题，当中既涉及持份者之间的利益角力，亦揭示了持份者在政治、发展概念、空间尺度等认知上的不足、不敏感乃至冲突。
 

就此，本文认为可从经济、空间、历史文化、政治和公共行政五个视角提出原则来引导城市管治体系的进一步调整。经济方面，香港一众物流持份者需要拥有更宏观的全球大局意识来支持香港继续发挥中间人的角色，亦需要善用企业发展中的环境、社会及企业管治的伦理要求以实现公共利益的最大化目标。空间方面，针对香港的经济和社会已经与全球和区域尺度高度融和，需要明确反映跨界管治和多层级管治在城市管治体系中的重要地位和作用。历史文化方面，香港应该以它的中西文化深度且长期交融作为坚实基础，采取既宏观和开放又考虑需求和安全等的态度适应新的商业文化、办事规范、行业标准和产业网络等变化，取长补短、继续发挥文化汇聚并促进全球经贸的中间人作用，并反映于城市管治体系的调整上。
 

政治方面需要有巧妙的平衡，即是既要持续回应政治开放和多元参与的大趋势来平衡各方利益、并侧重社会当前最为关心和最需要处理的议题，同时需要建立起国家观念、即从国家层面理解香港的产业和城市发展并反映在城市管治体系的设计上。最后公共行政方面，香港需要一个主动服务产业和城市发展新趋势的城市管治体系，亦需要配合大趋势以一个智慧的管治系统来协调和畅通现代物流业发展中不同领域的策略和工作。
 

按当前环境和条件，香港城市管治的调整工作可顺势而为，提出分期调整的建议，而且可借试点先行推动调整。从投入角度看，特区政府需要更有系统地掌握好宏观和微观环境数据来认清所需资源和支持管治过程的调整。这可体现于做好城市管治体系的顶层设计，尤其是设立一个恒常的、高层次的、具智囊作用的公共政策研究单位以获得所需数据和掌握现代物流业的变化。从过程角度看，我们建议在现有科层式公共行政架构中加入要素导向的工作模组来优化现有的三层管治架构。在决策层，特区政府可建立并定期召开现代物流业发展战略会议，在常规的研究成果支持下，编制现代物流业发展的长期战略和中短期措施，指导生产要素和资源调配的工作等。同时建议提升香港物流发展局的地位，由财政司副司长担任主席，并增加非官方成员中非运输行业的个人和机构代表，以反映现代物流业的多元性并增强它的咨询功能。在规管层，建议设立现代物流发展工作组，由财政司副司长作为统筹专员，督责不同部门和法定机构内与现代物流发展相关的规管和推广工作的协调和整合。营运层的改革应以便利市场主体营运为首要，例如设立实体和网上的一站式便利营商站，支持现代物流企业以最便利的方式和最短的时间解决各项经营所需。
 

最后，本文建议利用北部都会区的发展作为契机，设立现代物流业管治创新试点。顶层是为北部都会区编制现代物流业发展战略，执行上由现代物流发展工作组和香港物流发展局统筹业务规管和推广工作，具体营运上在区内设立以现代物流业企业为对象的一站式便利营商站。此外，在大湾区物流生态圈概念下，此现代物流业发展战略应包括产业主动融入粤港澳大湾区的政策，以及现实上解决各类跨界问题的措施。在跨界管治机制的设计方面，可以由特区政府和深圳市政府联合成立一个政府对商界的「现代物流业合作咨询委员会」，就两地现代物流业的共融发展加强面向业界和社会的咨询工作。
 

本文发表于《紫荆论坛》2022年7-8月号第37-40页