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宋小庄 I 全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授

今年7月1日，香港新一届特区政府就任，这是制定实施香港国安法和完善选举制度后的新一届政府，其能否满足广大市民期望，还取决于提升管治效能、妥善解决当前和过去残留的深层隐患、对新的机遇采取适时适当对策。

「一国两制」下香港的政治制度与西方政党政治不同。西方政党政治下，党争影响国家和地方治理，即使有时间交接，下野的政府通常不会为上台的政府打扫战场，新一届政府不得不承受上一届政府遗留问题，甚至要另起炉灶，因此西方模式为人所诟病。以美国为例，如政府不能连任，新政府一上台便要先清理旧政府垃圾，才能正常施政，耗废不少时间。

「一国两制」的顶层设计，使香港政制既无西方政党轮替模式，就无该模式的弊端，但历史的、人为的隐患还是避免不了。原因有三：一是香港回归时，英方不但不愿意合作，还制造了不少祸害。二是香港本身有一些老大难问题和深层次障碍，表面看不算什么，但仔细一推敲，才觉得不容忽视，由于处理不易，就残留下来。三是历届政府施政时的问题，当届未能解决好。回归以前港英政府长期奉行积极不干预政策，认为是在借来的地方、借来的时间管治香港，不愿意长期、积极谋划，这样的认知与施政推诿怕事的文化，也会遗留到回归之后。新一届政府应积极厘清并处理遗留问题，才能使「一国两制」行稳致远。

一、回归前遗留下来的深层次障碍

（一）违例（香港人权法案条例）审查权的后患

只要不抵触香港基本法，「一国两制」下的香港可以保留原来的法律、制度和生活方式，但这需要中英两国的合作。为此，中国政府提前13年公布对港政策，全国人大提前7年制定香港基本法，作为「安民告示」，审查依据，有所知照，姑属好事。但提早知会，却也会给不合作的港英当局提供架空机会。1991年港英实施《香港人权法案条例》，当属此例。其用意虽不无保障人权之用心，但真意却要建立「违例审查权」，让司法独大。如其他条例抵触该条例，可由香港法院管辖，作出废除或无效的判决。但这是非法的，理由有二：一是「现行的法律基本不变」（见《中英联合声明》），香港「司法覆核」制度中没有这种审查制度；二是条例之间平等，不能互相审查。为使非法者合法，港英当局有三步曲：一是修改《英皇制诰》，明确该条例的地位高于其他条例；二是赋予该条例三条凌驾性条款；三是由香港法院行使「违例审查权」。港英当局以为米已成炊，到回归后不合法的安排就可以合法化。

然而，《英皇制诰》于1997年6月30日被废止。1997年2月23日全国人大常委会根据基本法第160条处理香港原有法律的决定又废除上述条例的三条凌驾性条款，回归前香港法院行使「违例审查权」的判例，回归后就抵触了基本法。即使不发生抵触基本法的问题，也发生超越法律规定职权的问题（见香港基本法第83条）。

可惜，回归后香港特区律政司和法院不这样看，他们认为，尽管该条例失去《英皇制诰》的授权，也失去该条例的凌驾性条款，但随著基本法生效，又重新获得基本法第39条授权。到底基本法第39条有无此等授权，此属基本法解释权问题。在全国人大常委会未作出解释情况下，在学理上可采用系统解释。基本法的确不允许香港特区法律无理限制人权，但如有此事，也未说要由立法修订，还是司法废除。从基本法第83条看，应属立法修订条例，而不是司法废除条例。

该条例失去凌驾性条文后，失去审查其他条例的作用，该条例与其他条例之间地位平等，没有上、下位法关系，香港终审庭也就不能以该条例审查其他条例。如不同条例有不同规定，终审庭可适用认为适用的条文，并作出相应判决。特区政府和立法会可对不同条例的不协调作出修订，使之相协调。香港人权保护完全不受影响。

该条例无附例，该条例地位高于其他条例的附例，下位法不得抵触上位法，该等附例是不能与该条例相抵触的，如有抵触，可由终审庭宣告抵触和废除。但制定该条例的上位法是基本法和国际人权公约（《公民权利和政治权利国际公约》），对该上位法，香港法院并没有最终解释权（对基本法而言），也根本没有解释权（对国际公约而言）。由此言之，由特区政府对抵触的附例作出修订，方为正道。

（二）制造地方治理体系的短板

一般人认为，末代港督彭定康1992年提出「三违反」政改方案，导致「直通车」脱轨，是后过渡期的最严重冲突。但就回归后的治理而言，回归前治理体系留下的短板才是最大祸害。港英当局通过对基本法的曲解和误读，间接埋伏了三块短板。

一是政府决策和执行系统相连接的短板。基本法第54和第55条第1款规定，行政会议是协助行政长官决策的机构，其成员由行政长官从主要官员等有关人士中委任。第48条第5项和第60条又规定主要官员是管辖各司、局、处、署等部门的首长。在联合声明中，主要官员，位阶相当于D1-D8首长级政务官中高层（D5-D8）的司级官员，既是各决策科负责人，又是各司、局、处、署的部门首长。不论基本法规定，还是回归前实践，决策和执行体系都是融合不分开。

但早在回归前，香港就有散布香港实行西方国家文官制度的舆论，其要点是：决策者不能是公务员，执行者才是公务员，政务官和事务官应当分开，这是香港回归初期决策和执行制度的短板，但并非基本法的设计。到2002年主要官员问责制以及2008年进一步发展政治委任制度，港府乾脆将错就错，强行分开，由常任秘书长领导政府各部门公务员，主要官员只参与决策，无执行权，无执行的监督权。

二是公务员「政治中立」短板。西方政党轮流执政、实行文官制度国家，才要公务员「政治中立」。回归前，18万香港公务员分为政务职系、行政主任职系、法定语文传译及缮校职系、训练主任职系、文书及秘书等职系。其中最重要的由布政司统领政务职系千余官员，俗称「AO党」，该职系分为高低两层官员：高层是首长级政务官（D1-D8），任司、局、处、署各部门及其下属部门（小）首长；低层是高级政务官和政务官。该职系官员既是官员，又是公务员，专门做政治工作，是港英治理之干城，带领全体公务员，怎么可能「政治中立」呢？

正因如此，回归前夕，为「体现国家主权，平稳过渡」，以免该等干城由布政司一声令下，妨害政权交接。香港特区筹备委员会预备工作委员会（预委会）曾提出公务员「政治中立」的意见，这是权宜性的。但在回归后再强调公务员「政治中立」已不合时宜了。但主要官员问责制却表明除政治委任官员外，其他公务员都要「政治中立」。《进一步发展政治委任制度报告书》中还强调政治委任的官员做政治工作，人数太少，要扩大到副局政助。后来即使扩充了人数，还是太少，不到回归前从事政治工作政务职系公务员的十分之一。香港特区直辖于中央，宪法和基本法构成香港特区管治基础，宪法明文规定，中国共产党领导是中国特色的社会主义最本质的特征。「一国两制」是中国共产党的一项重要政策，对此香港公务员可「政治中立」吗？

三是与香港基本法不协调的短板。基本法第103条的规定：「香港原有关于公务人员的招聘、雇用、考核、纪律、培训和管理的制度，包括负责公务人员的任用、薪金、服务条件的专门机构，除有关给予外籍人员特权待遇的规定外，予以保留。」这是基本法对公务员制度的保留，不能说有了主要官员以后，或有了「政治委任官员」后就可以不保留。更不能说「政治委任官员」不能管公务员。好比说，某公司新董事局组成，委任新总经理、各部门经理，他们却只能制定该公司的发展方略，不能管理被留用或新聘员工，这是哪门子的管理体制？

为实现香港特区政府直辖于中央政府的法律要求，各主要官员（回归前司级官员）应当可以管理各部门及其下级部门与公务员。在香港特区没有地方性政党轮替的前提下，公务员是不必「政治中立」的。各部门公务员是否由主要官员直接抓，可以斟酌，让各副局长分别担任常务秘书长的工作也是可以的。但「爱国者治港」务必要真正落实到政务职系公务员包括首长及政务官，才是地方治理的关键。

（三）「积极不干预」政策的后遗症

回归前，港英当局长期奉行西方自由主义经济政策，只依靠市场这一「无形的手」调节经济，名之曰「积极不干预」。对香港制造业的空心化，港英当局没有采取任何政策应对。回归后，特区政府也基本秉承这一政策，留下难以救治的后遗症。

上世纪70年代，部分西方发达国家制造业转移，造就亚洲四小龙（香港、新加坡、台湾、韩国）崛起。内地改革开放后，香港也发生制造业转移。从改革开放到香港回归的十几年间，香港制造业年空心化率7%。对此，港府无动于衷。1987年雄踞亚洲四小龙之首的香港，在90年代被新加坡追赶，人均GDP到2003年也被新加坡超越。2021年新加坡人均GDP为66,263美元，香港却只有49,485美元。「双城记」有不同结果，还未能使回归前后的政府从梦中惊醒。

其实，双城在经济上相似，三四十年来也都有制造业空心化问题，但为何仍有不同的发展，值得三思：

1、新加坡没有积极不干预政策，香港却有。回归后也没有改善，有时还恶化。新加坡利用地处于马六甲海峡的优势，引进炼油业，还推动信息、生物技术产业发展。董建华有数码港和中药港等设想，但后来却演变成房地产项目，这一「干预」力度，连行政长官都挡不住。

2、中国国家领导人经常访新加坡，参考借鉴成功经验，例如公积金制度。李光耀自己透露，1965年新加坡脱离马来亚后，几乎年年来港获得灵感，看看在狮子山精神下的香港有什么值得学习之处，例如房屋政策上就发展了「组屋」。香港考察过新加坡的官员也不少，但似乎没有学到什么。港人常说新加坡人有「伟大的傲慢」，该帽子或许应戴到港人头上。

3、新加坡推行双轨制教育。有七成的学生选择理工学院与工艺教育学院，延伸德国与瑞士的学徒制，掌握实用技能，为占GDP20%的制造业提供服务，保持高端制造业的存在和竞争力。但香港制造业占GDP的比重只有2%，香港的技校和职业训练学校被忽视，政府没有「再工业化」的思路，反而建立副学士制度，继续走单轨制的道路。

4、长期以来，新加坡有防范高房价的政策，最近有防炒作的印花税政策。但为了满足市场需求，新加坡从不吝惜增加房地产的供应。与对制造业的积极不干预相反，特区政府对房地产的干预却是反向的，有积极推高地价、楼价政策，从不满足市场对土地、公共房屋和私人房屋的需求。回归前，港英当局对消灭木屋、铁皮屋、笼屋等还是有时间表的，但对回归后回潮的㓥房，迄无对策。香港有大约75%的陆域土地、以及相当于该陆域土地面积150%的海域尚未开发，这是香港基本法第7条允予开发的。香港陆域和海域比世界上大多数国家的都好，在内地沿海各大城市中，人均陆地和海域面积也是最多的，但却在世界同类城市中，房价是最高的、人均居住面积是最小的。

香港对制造业空心化的积极不干预、坚持香港高房地价政策，妨害创新科技等其他产业的发展，阻碍香港民生的本质性改善。对该等深层次问题，特区政府务必要进行真诚地研究解决。

二、回归后遗留下的问题

回归25年来，香港还存在不少隐忧。现择其要者，分述如下：

（一）「港人在内地子女居港权」案

该案涉及抵港者5千多人，对其中85人鉴别否持双程证、是否成年、父亲是否为永久性居民、是否婚生等因素，案件编号是FACV13、14、15、16/1998。到终审庭审理时，又分为两类，第13号案当事人为陈锦雅及另80人，其父母在取得永久性居民资格前就已出生。后三案当事人的父亲在取得永久性居民资格后，才在内地出生，但有不同因素：第14号案当事人是未成年的吴嘉玲、吴丹丹两姐妹、第15号案当事人是已成年的徐全能、第16号案当事人是非婚生的张丽华。后三案合并审理，被通称为「吴嘉玲案」。

该案于1999年1月29日宣判。此案备受关注，是终审庭在吴嘉玲案判词中认为有权以基本法审查全国人大及其常委会的决定，此属违宪。内地4名学者萧蔚云、许崇德、吴建璠、邵天任提出质疑，终审庭很快澄清，事情也就了了。对终审庭错误地表示可以行使「违基审查权」去「审查」全国人大及其常委会的法律和决定，中央是不能容忍的，但对香港特区的终审权，即使有误判，中央从不表示要求改判，然而却有中央企图推翻该判决的谎言在香港流布，实为有人作怪。

然而，终审庭在该判词中也宣告《入境条例》与基本法第24条第2款第3项的规定抵触的相关条文无效作废，这是对条例行使「违基审查权」。对此，香港特区并不介意。行政长官和特区政府介意的是：经推算，陈锦雅及另80人的判决，内地将先后有167万内地居民无序来港，香港的公共产品服务（教育、交通、医疗等）承受不了。

社会上主要有三种处理意见：一是修改基本法，让全国人大为终审庭「背黑锅」。二是修改《入境条例》，但无济于事，被修改的条文仍会发生抵触被终审庭误解的基本法。三是终审庭自我更正，普通法有此机制，但该庭必不乐意自己承认错误。

1999年5月20日，行政长官只好将有关情况报告国务院，请国务院转请全国人大常委会释法。1999年6月26日，全国人大常委会根据宪法和基本法授予职权，对该案所涉的基本法第24条第2款第3项进行解释，解释的内容就是就是1996年8月10日香港特区筹委会《关于实施香港基本法第24条第2款的意见》，该意见是修订《入境条例》的依据，是有法律效力的。不论行政长官报告请求解释的条文只涉及第2款第3项，没有提到该项以外的其他项条文，但筹委会的意见和全国人大常委会的释法都涉及第2款全部6项条文。经释法后，筹委会意见已经成为全国人大常委会的释法了。经过释法，被认定抵触基本法第24条第2款第3项的而无效作废的《入境条例》的条文被恢复。基于「合理期望」的理由，本案涉及的5千余人后来也都有香港居留权。

（二）「庄丰源案」（FACV26/2000）

「庄丰源案」涉及基本法第24条第2款第1项，在香港出生的子女取得永久性居民资格条件是父母双方或一方在香港定居。如律政司和法院也认为1999年6月26日释法所涉第24条第2款其他全部6项条文都具有法律效力，则2001年7月20日终审庭「庄丰源案」判决就不会出现了。可能的判决反倒是：由于在香港出生时，其父母任何一方未在香港定居，不符合第24条第2款第1项授予居留权条件，但他却在香港出生，可申请定居随外祖父生活，这事也就了了。但终审庭却要表示，全国人大常委会未对基本法第24条第2款第1项作出有法律效力的立法解释。既然该立法解释没有法律效力，终审庭就作出庄丰源有居港权的判决。判决翌日，全国人大法工委发言人，对终审庭没有援引立法解释提出质疑，但对判决结果没有异议。

后来2003年香港「沙士」疫情爆发，香港经济低迷，中央决定开放自由行，刺激香港消费，帮助香港复苏。当时，香港对内地仍颇具吸引力，「庄丰源案」的判决也就广为人知。当时，香港有外来投资移民政策，只要投资700万港币，就可享有永久性居民资格。换句话说，内地孕妇来港产子，孩子就可以成为香港永久性居民，与投资移民来港相比，节省700万的费用，内地趋之者若骛。特区政府也认为，这对缓解人口老化有好处。为此，还启动英占香港以来的未曾有过的人口普查来证明香港的老龄化，体现强势政府的形象。

但特区政府未做好功课，未统计试图节省投资移民成本的内地孕妇的人数。香港产检服务虽有富余，两地来往也颇方便，但「瓶颈」在公私立医院的产房数目，内地孕妇为数甚多，几乎超过本地孕妇。而港府扩建产房计划追不上实际需求，引发本地孕妇不满。为此港府进行跨部门研究，采取过提高分娩收费、堵截入境孕妇、实行产检预约制度等方法。这样内地孕妇如要赴港产子只能冒风险「闯关」产子了。随著内地经济的发展、民生改善以及少子化趋势，愿意冒险闯关的内地孕妇大大减少，到2013年可以忽略不计。到2019年，「庄丰源案」引发的「双非」儿童问题也逐渐解决。但香港仍有立法解释与司法解释的矛盾未解决。

（三）上述两案遗留的问题

上述两案，从表面上看，牵涉司法解释可否与立法解释发生矛盾、法院（含终审庭）可否行使违基审查权，但实际上都归结到全国人大常委会对基本法立法解释是否凌驾于司法解释、该立法解释是否有终结性、行政长官和特区政府应当执行立法解释还是司法解释的问题。

1、司法解释与立法解释的矛盾

在「庄丰源案」中，终审庭认为只有上述解释中的第3项（经行政长官转请国务院解释的）才有约束力，对「庄丰源案」所适用的第1项（全国人大常委会自行解释的）却不具有约束力，这意味著终审庭可将立法解释分为两类，由终审庭认定是否接受。这就限制了全国人大常委会只能被动解释。说好听一点，这是把立法解释分为普通法判词的判决理由（ratio decidendi）和附带意见（obiter dictum）两类，采用不同的应对方法，这是「以下犯上」。根据基本法第48条第2项的规定，行政长官应明确全国人大常委会的立法解释优于任何司法解释，而不是相反，并澄清法院和律政司对基本法解释的误区，明确今后在司法解释和立法解释有矛盾时，只能执行立法解释，《入境条例》的有关条文应按立法解释作出修订，以符合立法解释。

2、违基（香港基本法）审查权问题

上述两案都涉及到终审庭可否对立法解释进行审查，经审查才能被终审庭认可的问题，还涉及到香港法院可否行使「违基审查权」。对前者，终审庭已作澄清，不该反悔。对后者，还要分析如下：

根据基本法，终审庭虽有该法的解释权，但并不是最终（最高）解释权，终审权与最终解释权是分开的，尽管终审判决是最终判决，该判决的依据也是对基本法的司法解释，但该司法解释仍不是最终的，全国人大常委会的立法解释优于终审庭的司法解释，不受该司法解释的限制。这种终结性、优越性体现在立法解释的主动性、原则性和抽象性的特点，有别于司法解释的被动性、具体性和涉案性。不懂得这些特点，就是不懂香港基本法。根据英国普通法的判例，法庭是不能对国际公约和条约作出解释的。终审庭没有基本法的最终解释权、没有国际公约和条约的解释权，就没有对条例的审查权。但由于终审庭对条例有最终的解释权，对法律地位低于条例的附例（源于条例的附属立法、授权立法等），终审庭才有审查权。

（四 ）行政命令的法律地位

对于行政命令，香港终审庭已经行使了「违基审查权」，如「窃听令废除案」（FACV12/2006）。行政命令是行政长官根据基本法第48条第4项「决定政府政策和发布行政命令」行使的权力。行政命令的位阶有等于、高于条例的，根据前述理由，香港法院无此「违基审查权」。例如：香港国安法第14条第2款规定「香港特别行政区维护国家安全委员会作出的决定不受司法覆核」。而该决定是可以由行政命令发布的。又如基本法第18条第2款规定「凡列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施」。该公布也是可以由行政命令公布的。香港法院不分行政命令的位阶，以司法覆核进行「违基审查」，都是错误的。

判断行政命令的地位后，法院才可作出是否受理司法覆核案的决定，法院（含终审庭）才能作出可否审查的判断。如该行政命令源于基本法（香港国安法也是组成部分），终审庭没有该等法律的最终解释权，就不得进行审查；如该行政命令源于条例，终审庭就有可能审查。对基本法运用自如，是检验行政长官治港能力高低的重要判断。对政府具体行政行为，如基于条例和附例，根据基本法第35条规定，终审庭对该等条例和附例有最终解释权，就有相应的审查权。

三、上一届政府遗留的问题

（一）陈同佳案的移交

香港接受过台湾将香港逃犯移交香港受审，如荃湾石棺案（HCCC459/2016；CACC361/2019）。按照对等原则，台湾也应当接受香港的移交，但香港仍未能将台湾逃犯移交台湾受审。香港媒体披露，2018年台湾逃犯陈同佳在逃回香港后愿意自首返台受审。港台两地虽无移交逃犯协议，但个案移交，并无障碍。个案交涉的嫌犯如提出司法审理的移交争议，可能会有波折。但对愿意接受惩处的自首犯而言，这种情况没有发生，也不会发生。障碍在何处，值得深究。

原来台湾是为了香港的「法治尊严」，才想出各种办法，包括陈同佳不能得到签证、台湾不同政府部门之间有不同意见等说辞，不让陈同佳赴台受审。受害人家属屡屡投诉香港特区时任行政长官林郑月娥，她也无能为力，而台湾「在野党」也没有尽力要求蔡英文当局惩治嫌犯。世界各国各地移交逃犯，想方设法规避惩治的都是嫌犯，而不是惩治犯罪的政府，台湾当局拒受，使「陈同佳案」成为世界逃犯移交史上的奇案。

据悉，香港未能将自首犯陈同佳移交台湾受审，是《逃犯条例》第2条「释义」对「移交逃犯安排」有「除外条款」：a（i）适用于香港政府及香港以外地方的政府（中央政府或中华人民共和国的任何其他部分的政府除外）；a（ii）适用于香港及香港以外地方（中华人民共和国的任何其他部分除外）。该「除外条款」是抵触基本法第95条规定的，该条允许「香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助」，「可」绝对不是「除外」。

果如是，则2019年行政长官启动修例是有道理的。修例有无失当、不当、过当、画蛇添足，可由行家评说，闲人不必饶舌。但此事不但引发美英等国策划、帮助和推动的「黑衫暴动」，而且「送台」被说成是「送中」，诱导国际舆论，使香港陷入一年多无政府主义的黑暗时期，还迫使行政长官宣告修例「寿终正寝」。

基本法并非如此不济，除了本地修改「除外条款」之外，对该等条款，全国人大常委会可对第95条的规定作出解释，还可根据第17条第3款的规定发回。不能、也不应该让「黑衫暴动」的策划者认为香港「一国两制」可由外部势力予取予夺。如修例不成，行政长官提出由中央直接行使上述权力，逃犯移交到台湾，再无障碍。

况且，废除「除外条款」后，也不意味著《逃犯条例》可适用于内地逃犯的移交，把港府修例目的说成是「送中」，完全是造谣。香港和内地逃犯移交还须按基本法第95条规定进行。但「除外条款」的存在使两地达不成协议，也不能在达成协议之前作个案处理，这是抵触基本法、应当废除的「除外条款」。

（二）「黑暴」的从快处理

2019年香港「黑暴」发生，2020年制定香港国安法没有溯及力，只有某些继续犯、连续犯和结果犯可以适用，大部分的犯罪仍须适用《公安条例》和《刑事罪行条例》。香港是普通法适用地区，根据基本法第84条，「其他普通法适用地区的司法判例可作参考。」英国历史上的暴动，有数十起；美国历史上的暴动，有数百起。美英等国家应对大规模暴动有「从快处理」的司法经验，可供香港借鉴参考。律政司也明白这样做既不影响法治，也不影响对罪犯的人权保护。香港原有法律虽无「犯罪集团」的规定，但香港仿效外国惩治「犯罪集团」的做法，似无障碍。即使特区政府不愿意按「犯罪集团」处置，仍可归类合并案件。对认罪的，可合并审理；对有同类证据案件，也可合并审理，香港也是有先例的。先处理「黑暴」重犯，再「从快处理」其他罪犯，可减少审理时间和程序。久拖不判，不是办法。

（三）区议会的改革

2019年选出的区议会存在各种各样问题，特区政府对有些问题处理了，例如：2019年选出的区议员被要求宣誓，解决了部分问题。但如何让区议会发挥正面作用，如何让区议会也体现「爱国者治港」，目前的选举制度是否合适等问题，依然存在。香港区议会是基本法第97条设立的非政权性组织，不可能废除。2023年，香港又要举行区议会的选举。对有关的选举制度，香港应当进行改革，以体现「爱国者治港」。如不能在2023年前进行区议会改革，则2023年及其后产生的区议会仍然有麻烦。未来区议会的改革应当考虑减少区议员名额，其中的三分之一可以由委任产生，其余的三分之二可采用比例代表制选举，以产生区议员，这应当是改革的方向。

（四）深港两地的通关

深港两地可否采用不同的公共防疫、抗疫措施，答案截然不同，不易取得共识。但深港两地通关却是香港社会关注的共识，在两地采用相同或相似防疫、抗疫措施下，两地通关可以水到渠成。但在两地采用不同防疫、抗疫措施情况下，就不能简单问答。两地要协商共同的和不同的防疫抗疫措施，分两步走：第一步尽量增加相同性，减少差异性。第二步在差异减少，但仍不能消除时，两地还要求同存异，避免以邻为壑，然后实现通关。对可能造成的后果，两地要达成风险承担协议。对具体技术性的处理，如没有引发更大风险，不必强求两地完全一致，但要防范敌对势力通过香港向内地传播病毒。在安排不当可能导致更大问题时，中央应果断决定，体现「一国两制」下中央的全面管治权。

四、小结

香港回归已25年，香港尚未对有关遗留和累积问题进行彻底清理，实际问题可能远比人们认识的多。上述后患和隐忧大多涉及基本法解释，涉及如何实现「爱国者治港」的问题。如中央不主动解释，行政长官在其基本法职权范围内解读和处理，也是可以的。

香港国安法的实施和香港选举制度改革，奠定香港特区社会稳定的基础。但香港仍有太多待决的老大难和深层次障碍，也还未能产生勇于并善于消除隐患的政治领袖，这不是短期内可以克服的短板。中华民族的伟大复兴必然需要海峡两岸的统一以及「一国两制」下港澳的有效管治和人心回归，妄图遏制中国强盛的外部势力又必然介入港台事务，还会制造新的麻烦，也使原来的老大难、深层次障碍更难以解决。任重道远，来日方长，治港的爱国者仍须努力。通过有关隐患的消除，可让特区政府和建制派认识并查找自身法治和管治水平的不足，加强学习，提高能力，为「一国两制」在香港的实践作出更大贡献。

本文发表于《紫荆论坛》2022年7-8月号第23-31页